俄羅斯電改15年 為何電價(jià)越來越高?

發(fā)布時(shí)間:2016-07-20   來源:能源研究俱樂部

  2016年5月正值電力壟斷巨頭俄羅斯統(tǒng)一電力公司清盤8周年和俄政府通過電力改革基本方針15周年。電力改革作為俄政府本世紀(jì)初啟動(dòng)的為數(shù)不多的改革之一,截至目前,可以說已經(jīng)基本進(jìn)行到了既定終點(diǎn)。

  盡管目前尚未見到對(duì)電力改革實(shí)際結(jié)果嚴(yán)肅而深刻的分析,但整體而言,民眾對(duì)此次電力改革怨聲載道、尖刻批評(píng)。對(duì)于俄羅斯消費(fèi)者來說,2001年平均電價(jià)在2美分/千瓦時(shí)左右波動(dòng),然而2013年據(jù)俄羅斯統(tǒng)計(jì)署統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示,工業(yè)用電平均價(jià)格已經(jīng)達(dá)到6.9美分/千瓦時(shí),非工業(yè)用電平均價(jià)格則超過了11美分/千瓦時(shí)。這完全已經(jīng)將俄羅斯電力價(jià)格拉至美國(guó)工業(yè)電力的平均價(jià)格水平(7美分/千瓦時(shí)),并且與大多數(shù)經(jīng)合組織國(guó)家的平均電價(jià)(11~15美分/千瓦時(shí))也相差無幾了。

  近年來隨著盧布大幅貶值,俄羅斯以盧布為單位的電價(jià)與他國(guó)以美元為單位電價(jià)的實(shí)際差別因素更加復(fù)雜。以2013年當(dāng)年的美元匯率計(jì)算,俄羅斯消費(fèi)者實(shí)際承擔(dān)的電價(jià)則更高:工業(yè)電價(jià)已經(jīng)超過7美分/千瓦時(shí),非工業(yè)電價(jià)幾乎接近13美分/千瓦時(shí)。這不是消費(fèi)者期望看到的電力改革結(jié)果。改革伊始,政府曾向社會(huì)承諾通過建立電力市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制形成相對(duì)平衡的電價(jià),而不是電價(jià)的無節(jié)制上漲。

  而在電力改革策劃者經(jīng)常援引的美國(guó)市場(chǎng),電力價(jià)格卻是另外一幅場(chǎng)景。美國(guó)工業(yè)用電價(jià)格長(zhǎng)期穩(wěn)定,保持在6~7美分/千瓦時(shí)的水平,對(duì)于工業(yè)用戶來說,電價(jià)上漲的趨勢(shì)已多年未現(xiàn)。然而美國(guó)沒有統(tǒng)一的電力市場(chǎng),也并非所有州對(duì)各自的電力系統(tǒng)進(jìn)行過結(jié)構(gòu)重組,但是在最近20年內(nèi),與電網(wǎng)分離的獨(dú)立發(fā)電公司所占比重從小于2%增長(zhǎng)到35%。在幾個(gè)主要大州獨(dú)立發(fā)電公司占比能達(dá)到40~60%(加利福尼亞州、得克薩斯州、紐約州),有的州甚至高達(dá)100%(賓夕法尼亞州、伊利諾伊州)。在鼓勵(lì)和發(fā)展電力市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)方面始終走在前列——這正是美國(guó)成為經(jīng)合組織國(guó)家中電力最廉價(jià)國(guó)家的關(guān)鍵因素之一。

  俄羅斯電力改革為什么沒有帶來這樣的結(jié)果?

  這個(gè)話題我們可以討論數(shù)年,但是俄羅斯電力改革進(jìn)展不順主要有兩個(gè)原因。其一是外部因素,與改革重組的設(shè)計(jì)初衷毫無關(guān)系;其二是內(nèi)部因素,是改革策劃者的直接失誤。

  外部因素主要是沒有同時(shí)打破俄羅斯天然氣工業(yè)公司的壟斷權(quán),以及政府采取激進(jìn)方案直接提高天然氣國(guó)內(nèi)市場(chǎng)價(jià)格,而非建立市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。在1999~2000年間,改革策劃者不曾想象,電力市場(chǎng)重組會(huì)在天然氣工業(yè)壟斷權(quán)保留甚至加固的情況下展開,與此同時(shí),俄羅斯天然氣工業(yè)公司還在收購(gòu)發(fā)電資產(chǎn)(目前天然氣壟斷經(jīng)營(yíng)商操控著全國(guó)超過16%的發(fā)電資產(chǎn))。所有這一切讓人不可思議。要知道天然氣行業(yè)建立競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)的計(jì)劃當(dāng)時(shí)與電力市場(chǎng)計(jì)劃是相似的,天然氣市場(chǎng)和電力市場(chǎng)的改革本應(yīng)同步進(jìn)行,于2000年批準(zhǔn)通過的格列夫改革方案也是這樣設(shè)計(jì)的。

  在政府著手天然氣行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)改革三年后,普京于2003年公開表示,將不會(huì)拆分俄羅斯天然氣工業(yè)公司。

  天然氣市場(chǎng)改革對(duì)于電力市場(chǎng)有著難以估量的意義。天然氣發(fā)電占俄羅斯電力來源的50%。在主要依靠天然氣發(fā)電的大型發(fā)電公司的資金支出結(jié)構(gòu)中,購(gòu)買燃料的費(fèi)用占比達(dá)到60~85%。坦率地說,如果2000年就知道天然氣行業(yè)在隨后15年間會(huì)保持壟斷、收購(gòu)電力資產(chǎn)并在政府的支付下肆意抬高氣價(jià),那么建立電力競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)的計(jì)劃就好似為餓狼扔去了一塊肥肉。

  本世紀(jì)初,以俄羅斯科學(xué)院中央經(jīng)濟(jì)數(shù)學(xué)研究所人員為首的專家團(tuán)隊(duì)曾做過這樣的估算:如果把俄羅斯天然氣工業(yè)公司拆分成幾十個(gè)獨(dú)立的天然氣開采企業(yè),那么在各種對(duì)比衡量情景下,俄國(guó)內(nèi)市場(chǎng)氣價(jià)都不會(huì)超過60~80美元/千立方米,因?yàn)樘烊粴忾_采成本低廉,建設(shè)于蘇聯(lián)時(shí)間的輸氣管道也不需要回收資本支出。然而政府于2007年通過的第333號(hào)決議批準(zhǔn)將國(guó)內(nèi)市場(chǎng)天然氣價(jià)格逐步提升至國(guó)外市場(chǎng)最高基準(zhǔn)價(jià)格,即歐洲大陸天然氣價(jià)格水平。在隨后幾年,這項(xiàng)決議風(fēng)雨無阻地堅(jiān)定執(zhí)行。以致到2011年俄國(guó)內(nèi)市場(chǎng)天然氣平均躉售價(jià)格(含增值稅)已超過100美元/千立方米,2013年達(dá)到120美元/千立方米。盧布貶值稍微緩解了以美元計(jì)價(jià)的國(guó)內(nèi)氣價(jià)變化速度,但是以盧布計(jì)價(jià)的國(guó)內(nèi)氣價(jià)增長(zhǎng)速度卻無可回避。俄羅斯天然氣工業(yè)公司數(shù)據(jù)顯示,2015年國(guó)內(nèi)市場(chǎng)天然氣平均價(jià)格(含增值稅)為4300盧布/千立方米,而在2006年平均躉售價(jià)格僅為1330盧布/千立方米。2013年(盧布大幅貶值前)平均躉售價(jià)格為135美元/千立方米。
 
  而在天然氣開采競(jìng)爭(zhēng)極其激烈的美國(guó),最大的天然氣開采商開采量?jī)H占全國(guó)天然氣開采總量的3.5~4%,目前HenryHub躉售價(jià)格也只是剛剛超過70美元/千立方米。

  正是政府在天然氣行業(yè)發(fā)展問題上所作決定,也就是拒絕打破俄羅斯天然氣工業(yè)公司的壟斷權(quán),以及價(jià)格瘋狂飆升合法化成為俄羅斯電價(jià)上漲的主要原因,也成為電力改革未能奏效的根源所在。

  電力改革進(jìn)展不順的原因之二即屬內(nèi)部因素。改革策劃者當(dāng)時(shí)將過多精力放在如何限制未來發(fā)電公司吸收合并的問題上,其結(jié)果完全毀滅了市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)氛圍。并且這樣做的理由也是前所未聞:俄羅斯統(tǒng)一電力公司董事長(zhǎng)丘拜斯表示,發(fā)電資產(chǎn)的出售問題才是最令人擔(dān)心的,而隨后市場(chǎng)會(huì)將發(fā)電公司自行配置到位。

  市場(chǎng)隨后進(jìn)行了如下的“自行配置”。首先,以俄羅斯科學(xué)院能源研究院人員為首的專家團(tuán)隊(duì)對(duì)未來電力市場(chǎng)的市場(chǎng)集中化做出了精彩的分析,他們根據(jù)赫芬達(dá)爾指數(shù)計(jì)算得出,俄電力市場(chǎng)躉售和地區(qū)發(fā)電公司相對(duì)平衡的結(jié)構(gòu)組成為:10家躉售發(fā)電公司和14家地區(qū)發(fā)電公司。

  但是現(xiàn)在,在發(fā)電公司進(jìn)行了所有的吸收合并之后,事實(shí)上電力市場(chǎng)上僅剩下5家相互獨(dú)立的躉售發(fā)電公司和7家與躉售發(fā)電公司所有者無關(guān)的地區(qū)發(fā)電公司。就這樣,發(fā)電公司的數(shù)量減少了近一半。

  對(duì)發(fā)電公司的管控情況則更糟。由國(guó)家控股的4家最大的發(fā)電公司掌握著全國(guó)超過55%的發(fā)電總裝機(jī)。如果再加上3家大型股份公司,由這些大型發(fā)電公司掌握的裝機(jī)容量已經(jīng)超過全國(guó)總裝機(jī)的73%(這部分還是最好的裝機(jī),所剩裝機(jī)中有三分之二是二類的區(qū)域和地方發(fā)電站)。這是一組可怕的數(shù)字。它意味著,俄羅斯電力市場(chǎng)現(xiàn)在沒有任何競(jìng)爭(zhēng)可言,這里占統(tǒng)治地位的是國(guó)家機(jī)構(gòu)操控的寡頭壟斷,和油氣領(lǐng)域、銀行領(lǐng)域、交通領(lǐng)域的情況是一樣的。

  而在美國(guó),5家最大的發(fā)電公司僅控制著全國(guó)20%的裝機(jī)容量。

  為何改革策劃者沒有設(shè)法防止電力資產(chǎn)所有權(quán)合并,最終導(dǎo)致無法在全國(guó)建成競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng),這讓人費(fèi)解。在丘拜斯及其團(tuán)隊(duì)的改革工作中始終是電力資產(chǎn)拆分和出售問題優(yōu)先,而非市場(chǎng)命運(yùn)和出路問題優(yōu)先。如果說到電力市場(chǎng)長(zhǎng)期戰(zhàn)略,顯然已經(jīng)不是他們關(guān)注之所在。原因很簡(jiǎn)單:公司化和資產(chǎn)出售是丘拜斯團(tuán)隊(duì)自上世界90年代以來最了解、也是最感興趣的問題,而其離開俄羅斯統(tǒng)一電力公司后,就更不會(huì)關(guān)注電力市場(chǎng)的未來了。難怪在其退出統(tǒng)一電力公司后,電力資產(chǎn)輕易就被接近政權(quán)的小眾利益團(tuán)體獲取。

  這大致上也反映出俄羅斯近幾十年來的發(fā)展模式,所以無需過多指責(zé)丘拜斯改革團(tuán)隊(duì)。但是作為改革策劃者,對(duì)于隨后的市場(chǎng)集中化迅猛發(fā)展沒有做出任何防范之舉,毫無疑問,屬于改革設(shè)計(jì)本身的失誤。

  隨后俄羅斯電網(wǎng)公司電網(wǎng)業(yè)務(wù)的合并也未能緩解電價(jià)飆升局面,當(dāng)然電網(wǎng)業(yè)務(wù)合并是后來采取的措施,并非當(dāng)初電力改革所設(shè)計(jì)。最終,電網(wǎng)系統(tǒng)的電價(jià)調(diào)控淪為所謂“規(guī)制俘虜(regulatorycapture)”的犧牲品(這種情況是指,基礎(chǔ)行業(yè)類公司影響力巨大,調(diào)控機(jī)構(gòu)無法與之抗衡,并且很容易在電價(jià)上聽之任之,任其擺布)。以聯(lián)邦電網(wǎng)公司為例,2008~2014年間該公司輸電量提高10%,公司收入提高了1.5倍,沿干線電網(wǎng)輸送1千瓦時(shí)電量的單位成本從15戈比增長(zhǎng)到33戈比(依據(jù)公司年度報(bào)告數(shù)據(jù))。關(guān)于配電網(wǎng)的情況,由于無休止的結(jié)構(gòu)重組,評(píng)估起來更加復(fù)雜。但有一點(diǎn)是明確的,電網(wǎng)超級(jí)集中化只會(huì)增加消費(fèi)者的價(jià)格壓力。15年前展開的電力改革并沒有預(yù)料到這種市場(chǎng)超級(jí)集中化的出現(xiàn)。改革策劃者單純地以為,電網(wǎng)公司會(huì)有很多,并且這么多的電網(wǎng)公司,從調(diào)控的角度來看,受到的影響會(huì)很小。

  不管怎樣,由于典型的寡頭壟斷,政府不遺余力地抬高國(guó)內(nèi)市場(chǎng)氣價(jià),在俄羅斯最終未能形成競(jìng)爭(zhēng)化的電力市場(chǎng)。近幾年內(nèi)我們還會(huì)看到電價(jià)的繼續(xù)上漲,上漲至無法預(yù)料的水平。而像美國(guó)那樣,建立天然氣和電力市場(chǎng)激烈競(jìng)爭(zhēng)的長(zhǎng)期機(jī)制,實(shí)現(xiàn)電價(jià)的平衡和低廉,對(duì)于俄羅斯而言,只能成為夢(mèng)想。

      關(guān)鍵詞: 電力改革,電價(jià)

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