煤電過剩風險正在逐步顯現(xiàn)。
數(shù)據(jù)顯示，中國火電設備的年利用小時數(shù)已從2015年令業(yè)界憂心的“自1969年以來的最低值”4329小時，進一步縮減到了2016年上半年的1964小時。
與此同時，全國多地仍在上馬各類燃煤發(fā)電工程項目。國家能源局局長努爾·白克力在今年上半年的一次公開發(fā)言中指出，目前全國煤電裝機已超過9億千瓦。如果再加上核準在建和納入規(guī)劃的項目，合計規(guī)模將超過12億千瓦。“去年全國火電利用小時數(shù)4329小時，今年很可能進一步降至4000小時，應該注意防范潛在的過剩風險?！?/p>
核準程序復雜，“未批先建”成風
就在國家發(fā)改委和能源部門收緊核準政策、防范過剩風險之時，煤電項目“未批先建”的現(xiàn)象依然層出不窮。
8月3日，國家審計署公布了2016年第二季度國家重大政策措施貫徹落實跟蹤審計結果。其中，廣東粵電集團被指未經國家發(fā)改委核準上馬茂名博賀2×100萬千瓦超臨界燃煤發(fā)電工程項目(以下簡稱“茂名博賀項目”)。截至2016年6月，該項目已累計完成投資32.73億元。
廣東粵電集團官方網站信息顯示，尚未取得“路條”的茂名博賀項目已經被廣東省發(fā)改委列入當?shù)啬茉窗l(fā)展“十三五”規(guī)劃。廣東省委和茂名市政府官員還曾經多次來到博賀煤電公司調研該項目，表示希望繼續(xù)加快項目建設，并要求相關部門限期解決項目的用水工程進度、用電線路征地等問題，確保能滿足項目建設和投產需要。
記者了解到，2014年1月至2015年3月，常規(guī)煤電項目的各項審批權分別從國家能源局、國家發(fā)改委及國家環(huán)保部陸續(xù)下放至各省級機構。在此之前，火電項目和熱電站燃煤項目的投資建設需要編制申請報告，報送國家發(fā)改委審核。取得發(fā)改委同意項目開展工程前期工作的批文(也即“路條”)后，土地使用、資源利用、安全生產、環(huán)境影響評價等諸多配套文件的批復才能啟動。
實際上，根據(jù)2004年國家發(fā)改委頒布的《企業(yè)投資項目核準暫行辦法》規(guī)定，對應報項目核準機關核準而未申報的項目，或者雖然申報但未經核準的項目，國土資源、環(huán)境保護、城市規(guī)劃、質量監(jiān)督、證券監(jiān)管、外匯管理、安全生產監(jiān)管、水資源管理、海關等部門不得辦理相關手續(xù)，金融機構不得發(fā)放貸款?！皩τ趹獔笳藴识瓷陥蟮捻椖炕蛘唠m然申報但未經核準擅自開工建設的項目，一經發(fā)現(xiàn)，相應的項目核準機關應立即責令其停止建設，并依法追究有關責任人的法律和行政責任?！敝袊ù髮W環(huán)境法教授曹明德說。
然而，遺憾的是，長期以來，由于能源工程項目審批周期漫長、程序復雜，煤電等項目“未批先建”絕非罕事。
上述被審計署“點名”的茂名博賀項目，就曾在2011年12月至2013年5月間，3次向國家能源局提出建設申請。直到2014年2月，該項目仍未獲批，但已經開工建設。
而在2014年，審計署也曾在針對大唐集團等11家中央企業(yè)的審計中發(fā)現(xiàn)，大唐、華潤等大型國有涉煤企業(yè)均存在“未批先建”的情形。數(shù)據(jù)顯示，僅在2012年，華潤電力就有4個電站機組未按規(guī)定報經核準即開工建設，涉及裝機容量10.11萬千瓦;另有1個電站機組未按規(guī)定報經核準即投入運行，涉及發(fā)電量7.55億千瓦時、售電收入2.83億元。
“‘未批先建’當然是違法行為，之所以屢見不鮮，主要還是由于違法成本過低?！北本┕姯h(huán)境研究中心主任馬軍表示，對于企業(yè)而言，如果等到相關手續(xù)齊全再施工建設，項目工期就會被大大延長，加劇成本?！耙贿呣k手續(xù)一邊施工，或者先施工后補辦手續(xù)，企業(yè)的經濟成本會降低不少?！?/p>
具體有多少煤電項目未經核準就投入建設，我們不得而知。不過，中國能建華北電力設計院有限公司副總經理孫壽廣曾經對比了1949年至2015年我國電力規(guī)劃及其實際執(zhí)行情況，結果發(fā)現(xiàn)：在計劃經濟時代，我國電力工業(yè)5年規(guī)劃的執(zhí)行情況與規(guī)劃十分擬合，偏差僅在4%左右;而隨著2001年我國加入世貿組織以來，市場化程度不斷提高，規(guī)劃與實際執(zhí)行的偏差也越來越明顯。
他向記者舉例指出：“比如說‘十一五’的電力發(fā)展規(guī)劃。此前預測2010年全國發(fā)電量將達3.4萬億千瓦時，電力裝機容量達到7.54億千瓦。但是，實際的執(zhí)行結果是， 2010年全國發(fā)電量4.2萬億千瓦時，電力裝機容量9.66億千瓦。裝機總量高出了2.1億千瓦，相當于1995年全國裝機的總和?！痹谒磥?，規(guī)劃與實情相差較多，既是因為電力工業(yè)規(guī)劃沒有跟上市場經濟發(fā)展的步伐，也從一個側面反映了電力市場宏觀調控的失效。
審批權下放，煤電裝機爆發(fā)式增長
與茂名博賀項目類似，位于陜西省府谷縣的清水川低熱值燃料資源綜合利用項目(以下簡稱“清水川項目”)也曾在未取得“路條”的情況下施工。不同的是，隨著煤電項目各項審批權的下放，清水川項目已經順利獲得了核準批復。
據(jù)了解，作為2010年陜西省政府規(guī)劃建設的重點煤矸石綜合利用項目之一，清水川項目于2011年3月正式開工，計劃建設2×300MW煤矸石綜合利用發(fā)電廠和配套建設100萬噸/年的電石廠等。然而，直到2013年5月發(fā)電廠即將完工并網，清水川項目仍未取得國家發(fā)改委核準。
對此，項目建設方陜西新元潔能有限公司并不諱言，地方政府也在官方網站明確標注這一項目“尚未取得國家路條”。項目負責人接受新華社記者采訪時表示：“國內同類項目的操作大多如此，都是邊建設邊辦手續(xù)，這樣可以節(jié)約時間，往往項目快建成，手續(xù)也辦完了?！?/p>
“報道一出來，第二天，項目就停工了，好幾個部門來到我們公司檢查?！痹浽陉兾餍略獫嵞苡邢薰救温毜睦钕壬嬖V記者，隨后，清水川項目開始了完善手續(xù)的漫漫長路?！暗搅?014年底，因為審批權下放到了陜西省，項目終于拿到了核準批復?！?/p>
事實上，盡管審批權下放，但對于煤電項目，目前仍然實行國家控制規(guī)模、地方政府優(yōu)選確定項目并在國家依據(jù)總量控制制定的建設規(guī)劃內核準的管理辦法。
然而，2015年，在火電發(fā)電量同比下降2.3%和全社會用電量增長僅0.5%的情況下，我國還是出現(xiàn)了各地競相上馬煤電項目的一幕。這一年，全年新增煤電裝機5200萬千瓦，而據(jù)國際環(huán)保組織綠色和平和煤炭研究機構Coalswarm的統(tǒng)計，這一數(shù)字更加驚人地達到了7900萬千瓦，較往年顯著提高。
煤電裝機迎來了爆發(fā)式增長，上述管理辦法究竟約束力幾何可想而知。
華北電力大學經濟與管理學院副教授袁家海認為，燃煤發(fā)電大爆發(fā)的原因，一方面是煤價與電價不匹配，使得煤電盈利水平達到歷史高點而引發(fā)的投資沖動，另一方面也與審批權下放不無關系。
他告訴記者，就在環(huán)評權下放的最后時刻，環(huán)保部環(huán)評中心曾經否決了山西省兩個低熱值煤發(fā)電項目——中煤平朔、華潤電力低熱值煤項目。然而，隨后擁有了環(huán)評審批權的山西省環(huán)保廳，不僅通過了上述兩個剛被否決的項目，還于7個月內批復了23個同類型項目。
為了“多快好省”地為企業(yè)發(fā)放路條，山西省還專門出臺了一系列支持文件。如項目申請報告經省發(fā)改委10個工作日內初審后，各專業(yè)組要在10個工作日內完成并聯(lián)審核。項目單位簽署承諾書后，省發(fā)改委需要10個工作日內出具核準文件，同時報送國家發(fā)改委、環(huán)保部等相關部門。
以中煤平朔集團為例。據(jù)報道，該企業(yè)2009年上報過一項低熱值煤發(fā)電項目，直到2013年才得到國家能源局批復，歷時3年多。而審批權下放至省后，4個多月就拿到同意批復，減少了54個審批環(huán)節(jié)。
袁家海統(tǒng)計，2015年全年，各級環(huán)保部門公示的燃煤電廠項目環(huán)評審批裝機容量合計高達1.69億千瓦，其中1.59億千瓦已經獲得環(huán)評批準或擬批準，而在2014年同期，這一數(shù)字只有4800萬千瓦。
風險重重
爆發(fā)式增長的煤電裝機總量已經引起了諸多后患。
我國火力發(fā)電的利用率——即實際產量和能夠達到的最大產量之間的百分比——在2015年下降到49.4%，年利用小時數(shù)僅為4329小時，同比同比下降410小時，為1969年來的年度最低值。而據(jù)中國電力企業(yè)聯(lián)合會2016年度預測報，火電利用率和年利用小時數(shù)還將進一步下降，并在2016年達到45.67%和4000小時。
通常來講，火力發(fā)電與燃煤發(fā)電的利用小時數(shù)偏差非常小，僅在1%左右。因此，上述統(tǒng)計數(shù)據(jù)常常被業(yè)內專家用作論證煤電產能存在過剩風險的證據(jù)之一。
中國能源研究會副理事長周大地就曾表示，電力行業(yè)，特別是燃煤和火電的盲目投入特別突出，必須堅決停建、緩建一大批煤電項目。“任何再投入都會造成新的系統(tǒng)經濟損失，而且也不會有新的經濟效益產生?！?/p>
今年4月，努爾·白克力也在一次公開發(fā)言中指出，“十三五”期間，隨著傳統(tǒng)耗能行業(yè)加快去產能、調結構，服務行業(yè)比重不斷提高，我國能源行業(yè)需求逐步放緩、產能過剩的矛盾日趨顯現(xiàn)。“國家已經開始著手化解煤炭、鋼鐵行業(yè)過剩產能，電力領域也要防范煤電潛在過剩風險?！?/p>
袁家海則表示，盡管目前煤電企業(yè)利潤良好，但如果發(fā)電企業(yè)基于短期盈利能力做出產能擴張的決策，未來會招致虧損和投資無法回收的長期風險。
他分析稱，煤炭價格的持續(xù)走低使各省煤電企業(yè)發(fā)電成本降低，而標桿上網電價調整幅度不到位使得煤電企業(yè)獲得了空前的利潤?！翱匆豢锤魇‘斍皹藯U上網電價與平準發(fā)電成本，我們發(fā)現(xiàn)，除了內蒙古和新疆(2-3分錢度電超額利潤)外，其他大部分省份的度電超額利潤均在5-8分錢。這樣的超額利潤助長了煤電企業(yè)的投資熱情，也導致了地方政府在經濟下行壓力下過度倚重煤電，并助長其逆勢投資，這是煤電‘高燒不退’的主因?！?/p>
但同時，隨著政策和環(huán)境約束愈加嚴格、碳排放壓力加大、電力市場化下價格競爭加劇, 除少數(shù)省份外，其余地區(qū)的煤電項目都無法在壽命期收回投資，前景黯淡。
監(jiān)管走向何方?
為了防范可能出現(xiàn)的過剩風險，國家發(fā)改委、國家能源局等部門連續(xù)出臺了多項政策，特別是2016年4月連續(xù)發(fā)布了《關于進一步做好煤電行業(yè)淘汰落后產能的通知》、《關于促進我國煤電有序發(fā)展的通知》和《關于建立煤電規(guī)劃建設風險預警機制暨發(fā)布2019年煤電規(guī)劃建設風險預警的通知》3份“急剎車”文件，涵蓋了煤電項目的規(guī)劃、核準、建設、淘汰落后產能等各個環(huán)節(jié)，用以督促地方政府和企業(yè)取消、放緩燃煤火電建設步伐。
其中，《關于促進中國煤電有序發(fā)展的通知》指出，2017 年前(含2017年)，包括黑龍江、山東、山西、內蒙古、甘肅、廣東等在內的13個省，應暫緩核準除民生熱電外的自用煤電項目(不含國家確定的示范項目)。除緩核外，包括這些省份在內的15個省(區(qū))，除民生熱電項目外的自用煤電項目，尚未開工建設的，2017年前應暫緩開工建設;正在建設的，適當調整建設工期，把握好投產節(jié)奏。
而在《關于建立煤電規(guī)劃建設風險預警機制暨發(fā)布2019年煤電規(guī)劃建設風險預警的通知》中，監(jiān)管部門則進一步按照建設經濟性指標、裝機充裕度指標和資源約束指標3個指標，將各地劃分為紅色、橙色和綠色3個等級進行預警?！邦A警為紅色的，地方政府應暫緩核準煤電項目，企業(yè)慎重決策項目開工，在建項目要合理安排建設投產時序;預警為橙色的，地方政府和企業(yè)應慎重決策建設煤電項目;預警為綠色的，地方政府和企業(yè)應根據(jù)電力需求合理推進煤電項目規(guī)劃建設?！睋?jù)國家能源局電力司司長韓水說。
由于煤電項目從納入國家電力發(fā)展規(guī)劃到建成投產需3-4年時間，存在一定投產慣性，所以，預警目標為發(fā)布年后第3年，今年發(fā)布的為2019年預警。結果顯示，除北京、西藏不再發(fā)展煤電外，全國有28個省(區(qū)、市)的預警程度為最嚴峻的紅色，只有海南、安徽、江西3省為綠色，湖北為橙色。
上述“剎車”文件發(fā)布后，煤電產能過剩的局面并沒有得到立竿見影的有效控制。根據(jù)綠色和平的統(tǒng)計分析，在文件發(fā)布之后的兩個月內，仍有13個項目共計15.5GW開工建設，15GW煤電項目環(huán)評獲得受理，相當于每周有兩個大型煤電機組開工。
但同一時間，即便是在沒有緩核限制的省份在內，也鮮有煤電項目獲得各省發(fā)改委核準。這被綠色和平視為一個積極的信號。
袁家海也對這一煤電規(guī)劃建設風險預警機制表示了肯定。他同時建議，國家有關部門應該及早研究出臺適應經濟新常態(tài)的電力發(fā)展規(guī)劃，為低碳電力轉型和完成2030年20%非化石能源目標打足提前量?！皩﹄娏γ黠@冗余省份、大氣污染防治重點區(qū)域和水資源紅色預警地區(qū)，不再安排新增煤電規(guī)劃建設規(guī)模。在繼續(xù)深化審批制度改革的前提下，要強化全國規(guī)劃指導省級規(guī)劃，規(guī)劃指導項目核準原則，并完善項目決策后評估和責任追究制度?！?/p>
袁家海還特別強調，唯有市場化才能打破發(fā)電企業(yè)對利用小時數(shù)和上網電價的超穩(wěn)定預期，從而逐步建立真正市場化的電源投資機制。“我建議，2015年之后新投運的煤電項目不再核準年度發(fā)電計劃，全部直接參與電力市場，按照業(yè)已明確的發(fā)用電計劃放開時間表穩(wěn)步推進市場化建設，讓有效的價格信號在引導電源投資中發(fā)揮基礎性作用。而政府部門，則應該更加注重自身角色的調整，通過建設全國碳市場、提高污染費(稅)標準等措施逐步糾正燃煤發(fā)電負外部性，給可再生能源發(fā)展提供更加公平的市場環(huán)境。”
