近日，國(guó)家發(fā)改委再次下發(fā)通知，為全國(guó)碳市場(chǎng)啟動(dòng)定下時(shí)間表和實(shí)施細(xì)則。通知首次對(duì)民航局、行業(yè)協(xié)會(huì)、央企提出要求，而民航局已經(jīng)開(kāi)始組織民航企業(yè)開(kāi)展內(nèi)部碳盤(pán)查工作。不過(guò)，要按時(shí)完成通知的要求，地方仍面臨較大挑戰(zhàn)，要培養(yǎng)、磨合企業(yè)對(duì)碳交易的觀(guān)點(diǎn)意識(shí)和參與能力，時(shí)間成本較高。專(zhuān)家則建議盡快推動(dòng)立法，否則碳市場(chǎng)推進(jìn)不具可持續(xù)性。
近日，全國(guó)統(tǒng)一碳市場(chǎng)的啟動(dòng)迎來(lái)實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。
1月22日，國(guó)家發(fā)改委辦公廳公布了《關(guān)于切實(shí)做好全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)啟動(dòng)重點(diǎn)工作的通知》(下稱(chēng)“通知”)，為各方的啟動(dòng)工作提供了實(shí)施細(xì)則，并提出了時(shí)間表。多位專(zhuān)家向21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者表示，該通知意義重大，為各方提供了統(tǒng)一規(guī)范的行動(dòng)指南。
“在此之前，大家都知道要啟動(dòng)，但具體工作不明確。這個(gè)文件明確部署和規(guī)劃了納入企業(yè)名單、碳排放數(shù)據(jù)核算等工作，規(guī)定較為細(xì)致，加快推進(jìn)了全國(guó)碳市場(chǎng)啟動(dòng)的步伐。”國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候變化戰(zhàn)略研究與國(guó)際合作中心碳市場(chǎng)部副主任張昕說(shuō)。
盡管大部分非試點(diǎn)省份、自治區(qū)去年已經(jīng)開(kāi)始了準(zhǔn)備工作，但壓力仍然不小。
“我們前幾年的基礎(chǔ)工作更多的還是準(zhǔn)備，而現(xiàn)實(shí)的差距不是靠這些短短一兩年間的基礎(chǔ)工作能夠改善的，恐怕還需要一個(gè)磨合期逐步改善。”浙江省發(fā)改委應(yīng)對(duì)氣候變化和低碳發(fā)展合作中心處長(zhǎng)程紀(jì)華說(shuō)。
試點(diǎn)地區(qū)中，北京反應(yīng)迅速。1月26日，北京市發(fā)改委就公布了《關(guān)于北京市2016年碳排放權(quán)交易有關(guān)事項(xiàng)補(bǔ)充的通知》(下稱(chēng)“補(bǔ)充通知”)，要求新增固定設(shè)施排放單位等。
“通知提供了非常重要的技術(shù)細(xì)節(jié)。但我一直認(rèn)為最根本最緊要的工作是立法，目前的立法工作嚴(yán)重滯后于碳市場(chǎng)的推進(jìn)。沒(méi)有立法，碳市場(chǎng)準(zhǔn)備工作的力度不夠，也可能不具有可持續(xù)性。”能源基金會(huì)中國(guó)低碳發(fā)展項(xiàng)目主任胡敏說(shuō)。
首提民航央企
1月22日公布的通知不乏新的亮點(diǎn)。
通知要求，地方主管部門(mén)、民航局、有關(guān)行業(yè)協(xié)會(huì)、央企，2月29日前向發(fā)改委報(bào)送納入全國(guó)碳交易體系的企業(yè)名單，納入門(mén)檻為2013至2015年中任意一年綜合能源消費(fèi)總量達(dá)到1萬(wàn)噸標(biāo)準(zhǔn)煤以上(含)的企業(yè)。地方主管部門(mén)還需在6月30日前報(bào)送企業(yè)排放匯總數(shù)據(jù)、核查報(bào)告，其中數(shù)據(jù)為企業(yè)于2013年、2014年和2015年共3年的溫室氣體排放量及相關(guān)數(shù)據(jù)。
值得注意的是，通知首次對(duì)民航局、有關(guān)行業(yè)協(xié)會(huì)和央企提出了要求。要求各行業(yè)協(xié)會(huì)和央企也要開(kāi)展數(shù)據(jù)核算和報(bào)告工作。
“民航業(yè)是非常獨(dú)立的，自有一套管理系統(tǒng)。央企也是如此，雖然有屬地管理原則，但本身管理系統(tǒng)比較健全且復(fù)雜。行業(yè)協(xié)會(huì)力量也比較大，能調(diào)動(dòng)企業(yè)積極性，除了地方發(fā)改委，也發(fā)揮它們的作用，充分利用其技術(shù)和管理的優(yōu)勢(shì)，共同推進(jìn)碳市場(chǎng)的啟動(dòng)工作。”張昕對(duì)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者分析稱(chēng)。
而安迅思中國(guó)碳市場(chǎng)分析師陳少成則認(rèn)為，這些組織和單位是必須考慮的。民航、鋼鐵等強(qiáng)勢(shì)行業(yè)，行業(yè)代表性的聲音更強(qiáng)，肯定繞不過(guò)去。
據(jù)兩位知情人士透露，民航局已經(jīng)開(kāi)始組織民航企業(yè)開(kāi)展內(nèi)部碳盤(pán)查工作。
中電聯(lián)幾年前就開(kāi)始追蹤碳交易，調(diào)研電力企業(yè)參與碳交易的情況。2014年起，中電聯(lián)常務(wù)副理事長(zhǎng)王志軒多次表示，電力行業(yè)到了以碳指標(biāo)作為統(tǒng)領(lǐng)考慮的階段，因?yàn)槌Ｒ?guī)污染物對(duì)電力工業(yè)來(lái)說(shuō)，已不構(gòu)成影響其發(fā)展的瓶頸制約因素。
全國(guó)碳市場(chǎng)第一階段將涵蓋石化、化工、建材、鋼鐵、有色、造紙、電力、航空等8個(gè)重點(diǎn)排放行業(yè)。據(jù)張昕統(tǒng)計(jì)，這些行業(yè)覆蓋了大部分央企。國(guó)家發(fā)改委氣候司也表示，央企是我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的支柱，也是全國(guó)碳市場(chǎng)的重要參與主體，對(duì)于市場(chǎng)的建立和運(yùn)行發(fā)揮著舉足輕重的作用，還組織培訓(xùn)研討會(huì)幫助央企向國(guó)外企業(yè)學(xué)習(xí)借鑒碳交易的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。
電力企業(yè)最積極，設(shè)立相應(yīng)部門(mén)或公司為未來(lái)統(tǒng)一碳市場(chǎng)交易、碳資產(chǎn)管理做準(zhǔn)備。
華能集團(tuán)旗下共有10家電廠(chǎng)被納入試點(diǎn)控排企業(yè)。該集團(tuán)2010年成立了華能碳資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)有限公司(下文簡(jiǎn)稱(chēng)“華能碳資產(chǎn)”)作為平臺(tái)公司，負(fù)責(zé)具體執(zhí)行全集團(tuán)碳排放管理的相關(guān)落地工作，并代理管理納入試點(diǎn)的電廠(chǎng)的碳交易和履約工作。
國(guó)家電力投資集團(tuán)公司旗下有13家電廠(chǎng)被納入試點(diǎn)控排企業(yè)。該集團(tuán)2008年成立電投(北京)碳資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理有限公司，負(fù)責(zé)集團(tuán)公司溫室氣體減排和碳資產(chǎn)管理，全國(guó)碳市場(chǎng)啟動(dòng)后，還將統(tǒng)一管理集團(tuán)旗下近百家電廠(chǎng)的碳資產(chǎn)。
地方準(zhǔn)備不足
通知為地方提供了時(shí)間表和具體操作細(xì)則。
試點(diǎn)地區(qū)中，北京反應(yīng)迅速。1月26日，北京市發(fā)改委公布補(bǔ)充通知稱(chēng)，北京碳市場(chǎng)在2016年6月30日后將繼續(xù)運(yùn)行。對(duì)于未來(lái)納入全國(guó)統(tǒng)一碳市場(chǎng)的重點(diǎn)排放單位，將研究提出已核發(fā)配額與全國(guó)排放配額的銜接方案，待商國(guó)家主管部門(mén)確定后另行通知。對(duì)于未納入全國(guó)統(tǒng)一碳市場(chǎng)的重點(diǎn)排放單位，已核發(fā)的配額將繼續(xù)有效。北京市發(fā)改委還表示，正在研究制定配額回購(gòu)操作細(xì)則等政策措施。
大部分非試點(diǎn)地區(qū)，在去年5月發(fā)改委印發(fā)《國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于落實(shí)全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)建設(shè)有關(guān)工作安排的通知》后，即開(kāi)始準(zhǔn)備工作。根據(jù)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者的不完全統(tǒng)計(jì)，非試點(diǎn)地區(qū)共有14個(gè)省份初步遴選了第三方核查機(jī)構(gòu)共172家，核查員逾千名。
浙江省2012年在地方率先成立了應(yīng)對(duì)氣候變化和低碳發(fā)展合作中心，從事基礎(chǔ)工作研究，分析碳交易對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)、企業(yè)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的影響，摸索應(yīng)對(duì)策略，完成頂層設(shè)計(jì)方面的一些工作。2014年，浙江省在全省96家大型企業(yè)中開(kāi)展企業(yè)碳報(bào)告、碳核查工作。2015年根據(jù)國(guó)家碳市場(chǎng)的工作部署，擴(kuò)展到近590家企業(yè)，做好數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。
浙江一方面培訓(xùn)企業(yè)的碳交易意識(shí)；另一方面建立氣候變化研究交流平臺(tái)，為企業(yè)利用信息化手段報(bào)送數(shù)據(jù)提供工具支撐。在數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上，從行業(yè)層級(jí)分析數(shù)據(jù)質(zhì)量，為與全國(guó)碳市場(chǎng)的銜接打下基礎(chǔ)。
不過(guò)，即使有了這些基礎(chǔ)工作，要按時(shí)完成通知的要求，地方仍面臨較大挑戰(zhàn)。非試點(diǎn)地區(qū)困難要大得多，面對(duì)一項(xiàng)幾乎全新的業(yè)務(wù)，還要培養(yǎng)、磨合企業(yè)對(duì)碳交易的觀(guān)點(diǎn)意識(shí)和參與能力，時(shí)間成本較高。
程紀(jì)華認(rèn)為，首要難題就是數(shù)據(jù)構(gòu)建。大型企業(yè)的數(shù)據(jù)構(gòu)建有一定基礎(chǔ)，而民營(yíng)企業(yè)盤(pán)查、核查碳排放數(shù)據(jù)難度不小，特別是通知對(duì)數(shù)據(jù)的要求還細(xì)化到設(shè)施端。這些企業(yè)能否按照碳交易的要求完善內(nèi)部碳排放、碳報(bào)告、碳資產(chǎn)的數(shù)據(jù)，還需要主管部門(mén)加大宣傳和培訓(xùn)力度。
武漢大學(xué)氣候變化與能源研究中心主任齊紹洲也表示，試點(diǎn)地區(qū)第一年，控排企業(yè)漠不關(guān)心、消極推諉，等政府當(dāng)真了企業(yè)才慢慢重視，意識(shí)增強(qiáng)。
另外，地方人才儲(chǔ)備不足，核查機(jī)構(gòu)的培養(yǎng)和能力建設(shè)有難度。如果核查機(jī)構(gòu)對(duì)企業(yè)、工業(yè)流程、行業(yè)特點(diǎn)不了解，這些核查機(jī)構(gòu)要在短時(shí)間內(nèi)完成核查工作難度較高。以浙江為例，該省8家第三方核查機(jī)構(gòu)，要在短時(shí)間內(nèi)完成大概300家企業(yè)的碳核查，時(shí)間緊、任務(wù)量大。
除此之外，省級(jí)政府在整體經(jīng)濟(jì)不景氣，產(chǎn)業(yè)面臨結(jié)構(gòu)性調(diào)整，而納入行業(yè)企業(yè)基本產(chǎn)能過(guò)剩、高耗能、面臨轉(zhuǎn)型危機(jī)的情況下，是否還能將碳交易工作上升到一個(gè)比較高的層面上，也要打個(gè)問(wèn)號(hào)。
“碳交易可以作為一種轉(zhuǎn)型手段，但如何跟政府的其他經(jīng)濟(jì)政策相互協(xié)調(diào)，共同促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型和發(fā)展，仍存在一個(gè)磨合階段。”程紀(jì)華說(shuō)，如何用市場(chǎng)手段推進(jìn)以往行政手段驅(qū)使的工作，有逐步磨合和挑戰(zhàn)的過(guò)程，這不是一兩個(gè)文件能解決的問(wèn)題。
