近日，國(guó)家能源局就《中華人民共和國(guó)能源法（征求意見(jiàn)稿）》（下稱“新版《能源法》”）再次向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)。這是該法第二次公開(kāi)征求意見(jiàn)，第一次是已經(jīng)撤銷(xiāo)的原國(guó)家能源領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室組織的，時(shí)間是2007年12月3日。
兩次公開(kāi)征求意見(jiàn)相隔13年，這在我國(guó)立法實(shí)踐中并不多見(jiàn)。我們相信，這與近年來(lái)的能源改革有很大關(guān)系。我國(guó)改革開(kāi)放多年來(lái)使用最多的一種立法方式是，對(duì)于改革還在深入的領(lǐng)域，立法時(shí)給改革留出空間，為先行先試、探索經(jīng)驗(yàn)留路子；對(duì)實(shí)踐證明已經(jīng)比較成熟的改革經(jīng)驗(yàn)和行之有效的改革舉措，及時(shí)上升為法律。能源立法工作也是如此。在改革探索階段，各方認(rèn)識(shí)難免不一，很難就能源法達(dá)成一致；經(jīng)歷實(shí)踐檢驗(yàn)后，各方容易達(dá)成共識(shí)，用法律確認(rèn)改革成果也就水到渠成了。因此，新版《能源法》實(shí)際上是對(duì)我國(guó)能源改革經(jīng)驗(yàn)、改革舉措的總結(jié)，集中反映了包括國(guó)家發(fā)展改革委、國(guó)家能源局在內(nèi)的起草單位的共識(shí)——至少是現(xiàn)階段的，揭示了我國(guó)能源改革、發(fā)展的方向?？梢哉f(shuō)，公開(kāi)征求意見(jiàn)本身就具有宣示能源改革成果的意義。
研讀新版《能源法》，特別是與2007版相比，能夠發(fā)現(xiàn)不少曾經(jīng)引發(fā)討論甚至爭(zhēng)議的問(wèn)題都有了初步結(jié)論或解決思路。
能源市場(chǎng)化 確立改革方向
能源屬于關(guān)系國(guó)計(jì)民生的基礎(chǔ)性行業(yè)，大多離不開(kāi)固定區(qū)域、特定輸送管網(wǎng)，具有自然壟斷屬性，“計(jì)劃”“壟斷”一直是我國(guó)能源的主要特征，電力、石油、天然氣甚至被稱為“計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的最后堡壘”。能源改革是堅(jiān)持計(jì)劃為主，還是走向市場(chǎng)，實(shí)踐中一直存有不同程度的爭(zhēng)議，即使是在中央文件對(duì)于能源改革的市場(chǎng)化方向已經(jīng)明確的情況下，這種爭(zhēng)論也始終在一定范圍內(nèi)存在。
新版《能源法》為這一爭(zhēng)論徹底劃上了句號(hào)。該法在總則中即明確提出“能源市場(chǎng)化”的原則，“國(guó)家堅(jiān)持發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，構(gòu)建有效競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)和市場(chǎng)機(jī)制，在競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域形成主要由市場(chǎng)決定能源價(jià)格的機(jī)制，建立有效的能源監(jiān)管體系”（第十四條）。同時(shí)，專(zhuān)設(shè)第五章“能源市場(chǎng)”規(guī)定能源市場(chǎng)的主體、目標(biāo)、價(jià)格機(jī)制、市場(chǎng)監(jiān)管等問(wèn)題。可見(jiàn)，“能源市場(chǎng)化”已是共識(shí)，即將以法律的形式確認(rèn)下來(lái)，這標(biāo)志著能源領(lǐng)域計(jì)劃與市場(chǎng)的爭(zhēng)論將劃上句號(hào)，為能源市場(chǎng)化改革的進(jìn)一步深化奠定基礎(chǔ)。
區(qū)別對(duì)待不同業(yè)務(wù)
壟斷和競(jìng)爭(zhēng)并存
壟斷是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的天敵。破除壟斷、公平競(jìng)爭(zhēng)是能源市場(chǎng)化的必然要求。由于能源領(lǐng)域存在輸送管網(wǎng)等自然壟斷，集產(chǎn)供銷(xiāo)于一身的垂直一體化的獨(dú)家壟斷經(jīng)營(yíng)曾被視為最佳模式，在我國(guó)電力、石油行業(yè)長(zhǎng)期存在。近年來(lái)的改革，則是在區(qū)分壟斷環(huán)節(jié)與競(jìng)爭(zhēng)環(huán)節(jié)、壟斷性業(yè)務(wù)與競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)的基礎(chǔ)上，實(shí)行切分，針對(duì)不同環(huán)節(jié)施以不同的對(duì)策：一方面，承認(rèn)并保持壟斷環(huán)節(jié)的存在，對(duì)壟斷性業(yè)務(wù)加強(qiáng)監(jiān)管；另一方面，放開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)，讓競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)走向市場(chǎng)。“管住中間，放開(kāi)兩頭”，就是這一原則的具體體現(xiàn)。以石油天然氣行業(yè)的改革為例，輸送管網(wǎng)屬于自然壟斷環(huán)節(jié)，生產(chǎn)、銷(xiāo)售屬于競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)。解決思路是實(shí)行網(wǎng)運(yùn)分開(kāi)，石油天然氣管網(wǎng)公司獨(dú)家負(fù)責(zé)管網(wǎng)的投資、建設(shè)、調(diào)度、運(yùn)行，但不得從事油氣生產(chǎn)、購(gòu)銷(xiāo)；生產(chǎn)、銷(xiāo)售等競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)則完全放開(kāi)，向社會(huì)開(kāi)放。
可見(jiàn)，在壟斷與競(jìng)爭(zhēng)的問(wèn)題上不搞一刀切，而是根據(jù)業(yè)務(wù)特點(diǎn)區(qū)別對(duì)待，是改革實(shí)踐取得的重要經(jīng)驗(yàn)，于是新版《能源法》將其上升為法律，明確“能源領(lǐng)域的自然壟斷性業(yè)務(wù)與競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)應(yīng)當(dāng)分開(kāi)經(jīng)營(yíng)” （第六十四條）。
破除所有制限制
向民營(yíng)、外資全面開(kāi)放
2007版《能源法》曾對(duì)民營(yíng)資本、外資進(jìn)行限制，規(guī)定“國(guó)有資本關(guān)系國(guó)家安全和國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的能源領(lǐng)域，實(shí)行國(guó)有資本控股為主體的投資產(chǎn)權(quán)制度”（ 第十六條）。但隨著我國(guó)改革的進(jìn)一步深化和對(duì)外開(kāi)放的擴(kuò)大，這一限制已具備了取消條件。因此，新版《能源法》明確，“從事能源開(kāi)發(fā)利用活動(dòng)的投資、經(jīng)營(yíng)和管理主體應(yīng)當(dāng)公平競(jìng)爭(zhēng)，其合法權(quán)益受法律保護(hù)”（第十四條），“鼓勵(lì)各類(lèi)投資主體依法平等參與能源開(kāi)發(fā)利用活動(dòng)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”（第六十四條）。這意味著，不再區(qū)分所有制，能源領(lǐng)域向民營(yíng)資本和外資全面開(kāi)放。
監(jiān)管模式不變
發(fā)改委、能源局各司其職
在能源監(jiān)管的問(wèn)題上，是“政監(jiān)合一”還是“政監(jiān)分離”，一直有不同意見(jiàn)。我國(guó)歷史上曾實(shí)行過(guò)不同模式，比如當(dāng)年的國(guó)家電力監(jiān)管委員會(huì)就是政監(jiān)分離的探索。新版《能源法》并未提及政監(jiān)分離，而是授權(quán)給了國(guó)務(wù)院能源主管部門(mén)，也就是國(guó)家能源局。明確“國(guó)務(wù)院能源主管部門(mén)依照本法和國(guó)務(wù)院規(guī)定的職責(zé)對(duì)全國(guó)能源開(kāi)發(fā)利用活動(dòng)實(shí)施監(jiān)督管理”（第十六條）。對(duì)于能源監(jiān)管的具體問(wèn)題，則明確“能源監(jiān)管條例由國(guó)務(wù)院制定”（第九十條）。
在發(fā)展改革委與能源局的分工上，新版《能源法》基本沿用了發(fā)展改革委主要管規(guī)劃、管價(jià)格的現(xiàn)有模式，規(guī)定“全國(guó)綜合能源規(guī)劃由國(guó)務(wù)院能源主管部門(mén)組織編制，經(jīng)國(guó)務(wù)院發(fā)展改革部門(mén)審核后報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)實(shí)施”（第二十四條），“全國(guó)分領(lǐng)域能源規(guī)劃由國(guó)務(wù)院能源主管部門(mén)會(huì)同國(guó)務(wù)院發(fā)展改革部門(mén)，依據(jù)全國(guó)綜合能源規(guī)劃組織編制和實(shí)施”（第二十五條）；作為監(jiān)管核心的能源價(jià)格成本監(jiān)審，由“價(jià)格主管部門(mén)按照規(guī)定開(kāi)展”（第六十七條）。
完善消納保障措施
優(yōu)先發(fā)展可再生能源
在已經(jīng)制定《中華人民共和國(guó)可再生能源法》，獲得專(zhuān)門(mén)立法保護(hù)的情況下，新版《能源法》再次將可再生能源擺在了突出重要的位置：統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，“可再生能源”在該法中出現(xiàn)高達(dá)24次。
新版《能源法》圍繞 “消納”難題進(jìn)行制度設(shè)計(jì)，提出了可再生能源目標(biāo)制度、強(qiáng)制消納保障制度和消費(fèi)管理政策等具體措施，明確政府、企業(yè)、個(gè)人的責(zé)任。規(guī)定“制定全國(guó)可再生能源開(kāi)發(fā)利用中長(zhǎng)期總量目標(biāo)以及一次能源消費(fèi)中可再生能源比重目標(biāo)，列入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃以及年度計(jì)劃的約束性指標(biāo)，并分解到各省、自治區(qū)、直轄市實(shí)施”（第四十四條）。“規(guī)定各省、自治區(qū)、直轄市社會(huì)用電量中消納可再生能源發(fā)電量的最低比重指標(biāo)。供電、售電企業(yè)以及參與市場(chǎng)化交易的電力用戶應(yīng)當(dāng)完成所在區(qū)域最低比重指標(biāo)”（第四十五條）。 “鼓勵(lì)單位和個(gè)人購(gòu)買(mǎi)可再生能源等清潔低碳能源” （第六十三條），上述一系列措施具有很強(qiáng)的操作性，必將有助于從根本上解決可再生能源的消納難題。
對(duì)于發(fā)電補(bǔ)貼政策，則授權(quán)國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)“根據(jù)交易情況相應(yīng)調(diào)整”（第四十五條），這意味著補(bǔ)貼將是動(dòng)態(tài)的。
健全普遍服務(wù)機(jī)制
保障公民基本用能權(quán)
交叉補(bǔ)貼問(wèn)題是能源領(lǐng)域的頑疾，在電力行業(yè)表現(xiàn)得尤為突出，已成為電力體制改革的絆腳石。普遍服務(wù)機(jī)制是解決交叉補(bǔ)貼、保障公民基本用能權(quán)的必然選擇。
新版《能源法》提出，“國(guó)家健全能源普遍服務(wù)機(jī)制，保障公民獲得基本能源供應(yīng)與服務(wù)”（第十二條）；要求電力等能源供應(yīng)企業(yè)承擔(dān)普遍服務(wù)義務(wù)（第五十八條），否則，造成用戶經(jīng)濟(jì)損失的，要處以罰款（第一百零九條）；至于備受關(guān)注的能源普遍服務(wù)補(bǔ)償?shù)木唧w辦法，則采取了授權(quán)的方式，“由國(guó)務(wù)院能源主管部門(mén)會(huì)同國(guó)務(wù)院財(cái)政部門(mén)、價(jià)格主管部門(mén)等有關(guān)部門(mén)制定，報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)后公布施行” （第五十八條）。
輸送管網(wǎng)無(wú)歧視開(kāi)放
保障市場(chǎng)主體公平接入
在允許輸送管網(wǎng)壟斷經(jīng)營(yíng)的同時(shí)，必須加強(qiáng)公平開(kāi)放的監(jiān)管，防止經(jīng)營(yíng)者利用壟斷地位侵犯其他企業(yè)和消費(fèi)者的合法權(quán)益。
新版《能源法》規(guī)定，“電網(wǎng)、石油天然氣管網(wǎng)等能源輸送管網(wǎng)設(shè)施應(yīng)當(dāng)完善公平接入機(jī)制，依法向符合條件的能源生產(chǎn)、銷(xiāo)售企業(yè)等市場(chǎng)主體公平、無(wú)歧視開(kāi)放”，強(qiáng)調(diào)“任何單位和個(gè)人不得限制市場(chǎng)主體按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定申請(qǐng)接入能源輸送管網(wǎng)”（第五十三條）。同時(shí)，對(duì)管網(wǎng)公平開(kāi)放的監(jiān)管措施、違反公平開(kāi)放的法律責(zé)任做出規(guī)定， “對(duì)責(zé)任方按日處以經(jīng)濟(jì)損失額二倍以上五倍以下的罰款”（第一百零九條）。
實(shí)現(xiàn)更大范圍跨行業(yè)標(biāo)尺競(jìng)爭(zhēng)
有助改革經(jīng)驗(yàn)快速移植
除上述內(nèi)容外，新版《能源法》在很多方面都進(jìn)行了明確。包括：對(duì)火電不是一概否定，而是提出發(fā)展清潔、安全、高效火力發(fā)電以及相關(guān)技術(shù)；在能源“遠(yuǎn)方來(lái)還是身邊取”的問(wèn)題上，提出“堅(jiān)持集中式和分布式并舉、本地消納和外送相結(jié)合的原則發(fā)展風(fēng)電和太陽(yáng)能發(fā)電”，對(duì)農(nóng)村不是一味要求能源輸送網(wǎng)絡(luò)的全面覆蓋，而是鼓勵(lì)城鎮(zhèn)和農(nóng)村“就地開(kāi)發(fā)利用可再生能源，建設(shè)多能互補(bǔ)的分布式清潔供能體系”；明確對(duì)跨境能源基礎(chǔ)設(shè)施的監(jiān)管；提出能源審計(jì)，要求培育專(zhuān)業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)、專(zhuān)業(yè)人員，等等。
同時(shí)，另一個(gè)潛在影響或許更值得期待。新版《能源法》讓不同能源行業(yè)、不同能源企業(yè)處在同樣的法律規(guī)范之下，實(shí)現(xiàn)了更大范圍的跨行業(yè)標(biāo)尺競(jìng)爭(zhēng)，“對(duì)標(biāo)”將有助于改革經(jīng)驗(yàn)的快速移植，如電力改革可以借鑒石油天然氣“網(wǎng)運(yùn)分離”的經(jīng)驗(yàn)，這對(duì)能源改革而言無(wú)疑是巨大利好。
（作者系北京鑫諾律師事務(wù)所高級(jí)合伙人、專(zhuān)業(yè)能源律師，本文僅代表作者個(gè)人觀點(diǎn)）
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