這項(xiàng)旨在刺激歐盟本土清潔技術(shù)制造業(yè)發(fā)展的提案會(huì)不會(huì)造成貿(mào)易壁壘?來自一線的中國(guó)企業(yè)和歐洲專家分享了各自的看法。
▲德國(guó)羅斯托克，Eno能源公司的一名員工在風(fēng)力渦輪機(jī)軸承上工作。圖片來源：Jens Büttner/ Alamy
業(yè)內(nèi)人士告訴中外對(duì)話，一項(xiàng)旨在提高歐盟本地清潔技術(shù)制造能力的新近提案基本不會(huì)給中國(guó)公司帶來直接影響。
該份名為《凈零工業(yè)法案》(Net Zero Industry Act)的提案意圖通過推動(dòng)本土制造來加強(qiáng)歐盟在風(fēng)力渦輪機(jī)、太陽能電池板、熱泵、碳捕獲與封存等技術(shù)領(lǐng)域的競(jìng)爭(zhēng)力。它由歐盟主要執(zhí)行機(jī)構(gòu)——?dú)W盟委員會(huì)于2023年3月16日正式提出。
中國(guó)新能源企業(yè)的消息人士告訴中外對(duì)話，歐盟想要在自身內(nèi)部建立完整的清潔能源制造業(yè)鏈會(huì)“很難”，尤其是歐盟希望借助其實(shí)現(xiàn)可再生能源目標(biāo)的話。他們還表示，中國(guó)企業(yè)已經(jīng)加快向其他海外市場(chǎng)擴(kuò)張，以減輕歐盟和美國(guó)可能推出的相關(guān)限制的影響。
歐洲分析人士一致認(rèn)為該法案不會(huì)對(duì)中國(guó)企業(yè)產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響，但給出了不同的理由。部分人士表示，該法案的目的是為歐盟清潔技術(shù)產(chǎn)業(yè)提供更好的政策環(huán)境，并非要“火力全開”地對(duì)付貿(mào)易伙伴。
也有人士指出，盡管該法案設(shè)定了到2030年至少40%的歐洲清潔技術(shù)由本地生產(chǎn)的目標(biāo)，但其措辭“模糊不清”。一位來自比利時(shí)的教授表示，提案“原則上”不會(huì)影響到中國(guó)企業(yè)，因?yàn)樗灰髿W盟的清潔技術(shù)生產(chǎn)商從當(dāng)?shù)毓?yīng)商那里采購(gòu)一定數(shù)量的零部件。
綠色交易工業(yè)計(jì)劃的一部分
《凈零工業(yè)法案》和同日提出的《關(guān)鍵原材料法案》(Critical Raw Materials Act)都屬于一個(gè)名為《綠色交易工業(yè)計(jì)劃》的統(tǒng)領(lǐng)性計(jì)劃。
該計(jì)劃被廣泛視為歐盟對(duì)美國(guó)《通脹削減法案》(Inflation Reduction Act)的回應(yīng)，后者希望通過3690億美元的補(bǔ)貼提高美國(guó)本土清潔技術(shù)的制造能力。歐洲部分業(yè)內(nèi)人士擔(dān)心，這項(xiàng)去年8月簽署成為法律的美國(guó)法案會(huì)促使企業(yè)離開歐洲，到大西洋彼岸設(shè)立工廠。
但《凈零工業(yè)法案》并沒有采取提供大量補(bǔ)貼這一美式路線，而是側(cè)重于行政支持，例如，簡(jiǎn)化綠色產(chǎn)業(yè)現(xiàn)面臨的官僚程序。
智庫(kù)E3G的高級(jí)政策顧問多米恩·萬格納希滕(Domien Vangenechten)告訴中外對(duì)話，這是因?yàn)闅W洲“本質(zhì)上更復(fù)雜”，而提供補(bǔ)貼通常不是歐盟層面的政策制定者可以決定的措施。此外，歐洲的“預(yù)算相當(dāng)有限”。
他說，正因如此，歐盟委員會(huì)正試圖為歐盟成員國(guó)在本國(guó)落實(shí)補(bǔ)貼和稅收激勵(lì)措施提供“空間”。
▲TESVOLT GmbH公司的技術(shù)人員。該公司是歐洲第一家電池“超級(jí)工廠”，位于德國(guó)薩克森-安哈爾特，專門為太陽能和風(fēng)能發(fā)電提供存儲(chǔ)解決方案。圖片來源：Waltraud Grubitzsch / Alamy
在該法案提出的一周前，歐盟委員會(huì)通過了一項(xiàng)新政，放寬了歐盟成員國(guó)向企業(yè)提供援助的一些規(guī)定。
根據(jù)他的說法，《臨時(shí)危機(jī)和過渡框架》為歐盟成員國(guó)在2025年底之前為本國(guó)的綠色技術(shù)制造業(yè)“提供更多支持創(chuàng)造了條件”。
他解釋道，“例如，(該框架)為(成員國(guó)向項(xiàng)目)給予稅收優(yōu)惠提供可能。它也使(成員國(guó))能夠向項(xiàng)目提供等額補(bǔ)貼”，以抗衡這些項(xiàng)目原本可以從歐盟之外國(guó)家獲得的資金支持。
但他指出，該框架仍包含一些“限制條件”。例如，成員國(guó)必須證明補(bǔ)貼只會(huì)使其支持的項(xiàng)目更具競(jìng)爭(zhēng)力，而不會(huì)為后者“帶來意外之財(cái)”。
根據(jù)偉凱律師事務(wù)所(White & Case)的說法，各國(guó)還必須證明外國(guó)補(bǔ)貼會(huì)導(dǎo)致相關(guān)項(xiàng)目離開歐盟，并且它們的援助不會(huì)導(dǎo)致企業(yè)從一個(gè)歐洲國(guó)家搬遷到另一個(gè)歐洲國(guó)家。
用《衛(wèi)報(bào)》的話說，放松國(guó)家援助規(guī)則相當(dāng)于歐盟“加快了與美國(guó)的綠色補(bǔ)貼競(jìng)賽”。
法案將如何運(yùn)作?
《凈零工業(yè)法案》的基石是八項(xiàng)被確定為“戰(zhàn)略性”的凈零技術(shù)，它們包括太陽能、風(fēng)能、電池、碳捕獲和儲(chǔ)存;核能沒有列在其中。
該法案為這些戰(zhàn)略性技術(shù)設(shè)定了一個(gè)總體目標(biāo)：到2030年，歐盟在每項(xiàng)技術(shù)上的制造能力應(yīng)該接近或達(dá)到其年度部署需求的“至少40%”。
為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，法案羅列了一系列手段。比如，該法案力圖減輕綠色行業(yè)的行政“負(fù)擔(dān)”，并簡(jiǎn)化項(xiàng)目許可程序——這些問題限制了歐洲某些行業(yè)的發(fā)展，如風(fēng)能。
“許多許可程序都由地方操作，它們可能也沒有數(shù)碼版，”歐洲風(fēng)能協(xié)會(huì)(WindEurope)的首席政策官皮埃爾·塔爾迪厄(Pierre Tardieu)告訴中外對(duì)話，“盡管人們想要更多的風(fēng)能，但完成這些繁復(fù)的行政環(huán)節(jié)所需的時(shí)間太長(zhǎng)了。”
該法案還要求地方公共權(quán)力機(jī)構(gòu)在簽訂合同和進(jìn)行投標(biāo)排名時(shí)考慮“可持續(xù)性和韌性”這兩個(gè)指標(biāo)——而不僅僅是成本。
下一步，歐盟委員會(huì)、歐盟議會(huì)和歐洲理事會(huì)將對(duì)該法案的提案進(jìn)行三方商談。歐盟議會(huì)是歐盟的立法機(jī)構(gòu)，而歐洲理事會(huì)由歐盟各國(guó)的政府部長(zhǎng)組成。
歐洲本土制造現(xiàn)實(shí)嗎?
2021年，中國(guó)是歐盟風(fēng)力渦輪機(jī)和太陽能電池板的最大進(jìn)口來源國(guó)。歐盟對(duì)中國(guó)太陽能電池板的依賴程度尤為明顯。歐盟的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2021年，歐盟總共進(jìn)口了價(jià)值近100億歐元的太陽能電池板，其中89%來自中國(guó)。
“我們對(duì)俄羅斯天然氣的依賴給我們帶來了很多教訓(xùn)。為取代這份依賴，我們不應(yīng)該轉(zhuǎn)而投向其他國(guó)家，并依賴它們生產(chǎn)太陽能電池板和其他技術(shù)?！睔W盟內(nèi)部市場(chǎng)專員蒂埃里·布雷頓(Thierry Breton)在談到該法案時(shí)表示。
但中國(guó)的業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，歐盟發(fā)展本土制造鏈將非常困難，尤其是考慮到歐盟所面臨的、實(shí)現(xiàn)其氣候和能源目標(biāo)的壓力。
根據(jù)歐盟目前的目標(biāo)，到2030年，其總體能源消費(fèi)中“至少32%”將由可再生能源提供。同時(shí)，它還在考慮將這一比例提高到“至少40%”。就減排的整體目標(biāo)而言，歐盟計(jì)劃到2030年，在1990年的基礎(chǔ)上減少“至少55%”的溫室氣體排放。
一家中國(guó)太陽能電池板公司的高級(jí)主管告訴中外對(duì)話，該法案會(huì)對(duì)中國(guó)光伏制造企業(yè)的影響沒有那么嚴(yán)重。
其中一個(gè)原因是，中國(guó)的可再生能源企業(yè)正在加速進(jìn)軍中東、中亞和東歐等世界其他地區(qū)市場(chǎng)，為歐盟或美國(guó)可能采取的貿(mào)易措施做好準(zhǔn)備。
國(guó)際能源署(International Energy Agency)表示，中國(guó)在全球太陽能電池板所有關(guān)鍵生產(chǎn)鏈的市場(chǎng)份額都超過了80%。
▲江蘇省連云港市，工人們正在生產(chǎn)用于出口的太陽能光伏板。圖片來源：Cynthia Lee / Alamy
這位不愿透露姓名的消息人士表示，歐洲想要建立完整的本土太陽能電池板生產(chǎn)鏈難度比較大，因?yàn)樯a(chǎn)成本比較高，而且目前對(duì)中國(guó)企業(yè)的依賴也比較大。“即使建起來了，最后產(chǎn)品的價(jià)格也會(huì)很高” 該人士認(rèn)為。
消息人士稱，對(duì)中國(guó)企業(yè)影響不大的另一個(gè)原因是，該法案旨在防止歐洲的清潔能源產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移到美國(guó)，而并非是為中國(guó)企業(yè)制造壁壘。
此外，如果歐盟希望所有環(huán)節(jié)都依賴本土制造，它“可能無法實(shí)現(xiàn)2030年的清潔能源裝機(jī)目標(biāo)”。
歐盟的目標(biāo)是到2030年實(shí)現(xiàn)近600吉瓦(GW)的太陽能光伏發(fā)電上網(wǎng)，這大約是2022年年底規(guī)模的三倍。
該消息人士進(jìn)一步解釋說，歐洲的工廠可能可以做太陽能板的一些中下游的產(chǎn)環(huán)節(jié)，比如電池片和組件，但是做不了上游的環(huán)節(jié)。
上述人士說，例如上游階段多晶硅的生產(chǎn)需要大量電力，“但歐洲的電比較貴”。
需要進(jìn)一步行動(dòng)
風(fēng)能產(chǎn)業(yè)呈現(xiàn)出不同的景象：根據(jù)歐盟委員會(huì)的數(shù)據(jù)，目前歐盟產(chǎn)能可以滿足歐盟85%的風(fēng)能需求。
但是這個(gè)數(shù)字可能包括一些在中國(guó)生產(chǎn)的風(fēng)力渦輪機(jī)。
中國(guó)風(fēng)能協(xié)會(huì)的數(shù)據(jù)顯示，中國(guó)生產(chǎn)的風(fēng)電機(jī)組，包括國(guó)際品牌在華的產(chǎn)量，占到全球市場(chǎng)的三分之二以上。根據(jù)該協(xié)會(huì)的數(shù)據(jù)，以2021年擁有全球最大市場(chǎng)份額的丹麥風(fēng)力渦輪機(jī)制造商維斯塔斯為例，其中國(guó)制造基地每年的交付量在全部交付量中的占比超過了50%。
根據(jù)歐洲風(fēng)能協(xié)會(huì)(WindEurope)塔爾迪厄的說法，要實(shí)現(xiàn)其減排目標(biāo)，到2030年歐盟將需要440 吉瓦(GW)的風(fēng)能，使目前的產(chǎn)能翻一番。
中國(guó)主要風(fēng)力渦輪機(jī)制造商遠(yuǎn)景能源(Envision Energy)高級(jí)總監(jiān)顧理旻表示，該法案“暫時(shí)”不會(huì)對(duì)中國(guó)渦輪機(jī)制造商產(chǎn)生“太大”影響，因?yàn)闅W盟市場(chǎng)暫時(shí)不是各家的重點(diǎn)。
但他指出，“歐盟制造”需要財(cái)政激勵(lì)才能真正實(shí)現(xiàn)?！皬拈L(zhǎng)遠(yuǎn)來看，這取決于歐盟各國(guó)是否有進(jìn)一步利好本土制造的舉措，譬如大幅度補(bǔ)貼等。如果沒有的話，制造業(yè)可能很難留在歐盟?！?他告訴中外對(duì)話。
關(guān)注中國(guó)的分析師也持類似觀點(diǎn)。北京咨詢公司Trivium China的可再生能源分析師科西莫·里斯(Cosimo Ries)告訴中外對(duì)話：“設(shè)定雄心勃勃的目標(biāo)總是很容易?！?/p>
“但歐盟能否同時(shí)在如此多的行業(yè)成功建立起完整的供應(yīng)鏈和生產(chǎn)能力……一切還有待觀察。”
他補(bǔ)充說，歐盟計(jì)劃如何回應(yīng)希望到歐洲來開設(shè)工廠的中國(guó)公司，“將非常值得關(guān)注”。
歐洲的觀點(diǎn)
接受中外對(duì)話采訪的歐洲專家預(yù)計(jì)，該法案不會(huì)對(duì)中國(guó)企業(yè)產(chǎn)生重大影響。他們還認(rèn)為，中國(guó)公司未來應(yīng)該仍然可以在歐洲設(shè)立制造基地。
“我們可能會(huì)張開雙臂歡迎他們?！盓3G高級(jí)政策顧問萬格納希滕說。
然而，專家們對(duì)該法案中相關(guān)措施可能帶來的影響有不同看法，尤其是40%的基準(zhǔn)。
萬格納希滕將這一比例描述為歐盟的“意向目標(biāo)”(而非要求)，以確保歐盟在全球緊急情況和地緣政治緊張局勢(shì)下掌握這些清潔技術(shù)。
他說，從廣義上講，它指的是“涉及這些關(guān)鍵戰(zhàn)略性清潔技術(shù)的生產(chǎn)的方方面面”。
“這個(gè)40%的目標(biāo)指，比如在歐洲安裝了多少風(fēng)機(jī)，但也關(guān)乎每一個(gè)小組件，每一個(gè)生產(chǎn)出來并裝進(jìn)風(fēng)機(jī)的磁體?！?他解釋道。他表示如果其中一項(xiàng)技術(shù)沒有達(dá)到基準(zhǔn)，該目標(biāo)可能會(huì)在幾年內(nèi)進(jìn)行調(diào)整。
E3G駐布魯塞爾的貿(mào)易和氣候研究員伊格納西奧·阿羅尼茲·維拉斯科(Ignacio Arroniz Velasco)將這一行為解讀為歐盟采取行動(dòng)的信號(hào)，而不是對(duì)中國(guó)出口的威脅。
“中國(guó)企業(yè)不會(huì)失去進(jìn)入歐盟市場(chǎng)的機(jī)會(huì)。他們不會(huì)失去向安裝太陽能電池板的公司出售產(chǎn)品的可能性。” 阿羅尼茲說。
“不同之處在于，現(xiàn)在有一個(gè)明確的信號(hào)，表明歐洲也在參與清潔技術(shù)制造的競(jìng)賽，而且它將帶著自己的工具參加這場(chǎng)競(jìng)賽。”
▲德國(guó)聯(lián)邦教育及研究部部長(zhǎng)和東巴伐利亞應(yīng)用技術(shù)大學(xué)的一名教授在2022年的新聞發(fā)布會(huì)上展示“德國(guó)氫能地圖”。這份地圖展示了德國(guó)氫能生產(chǎn)商、消費(fèi)者和“綠色氫能價(jià)值鏈”網(wǎng)絡(luò)。圖片來源：Christophe Gateau / Alamy
但一些專家認(rèn)為，國(guó)內(nèi)生產(chǎn)基準(zhǔn)可能被視為“貿(mào)易扭曲補(bǔ)貼”，這是世界貿(mào)易組織所禁止的。英國(guó)倫敦政治經(jīng)濟(jì)學(xué)院的羅伯特·皮耶羅(Roberta Pierfederici)對(duì)此表示認(rèn)同。
皮耶羅是倫敦經(jīng)濟(jì)學(xué)院格蘭瑟姆氣候變化與環(huán)境研究所的政策分析師。她表示，與《通脹削減法案》一樣，《凈零工業(yè)法案》在推動(dòng)私營(yíng)部門創(chuàng)新方面“可能發(fā)揮強(qiáng)大作用”，但政府補(bǔ)貼的前景“可能引發(fā)全球貿(mào)易緊張”。
然而她表示，歐盟和美國(guó)之間的補(bǔ)貼競(jìng)爭(zhēng)可能“加速綠色技術(shù)在中國(guó)和其他國(guó)家的發(fā)展和擴(kuò)散”，因?yàn)檫@樣的競(jìng)爭(zhēng)會(huì)產(chǎn)生“知識(shí)溢出效應(yīng)”。
她預(yù)見到美國(guó)、歐盟和中國(guó)的潛在競(jìng)爭(zhēng)，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看會(huì)促進(jìn)綠色技術(shù)成本的降低，因此會(huì)貢獻(xiàn)到全球氣候目標(biāo)。
其他專家的看法更具批判性。法案的草稿曾在最終提案公布前被泄露，位于布魯塞爾的布魯蓋爾研究所(Bruegel)表達(dá)了對(duì)“保護(hù)主義”的擔(dān)憂。
萊因哈特·維格勒斯(Reinhilde Veugelers)是比利時(shí)魯汶大學(xué)的教授，也是布魯蓋爾研究所和美國(guó)彼得森國(guó)際經(jīng)濟(jì)研究所的高級(jí)研究員。
維格勒斯對(duì)提案“相當(dāng)失望”，因?yàn)槲谋久枥L了“一幅模糊的畫面”。她說，該法案，尤其是40%的基準(zhǔn)，留下了“許多不明朗的地方”。
“也許他們只是想觀察一下，看看我們能走多遠(yuǎn)?” 她補(bǔ)充道，“或者目標(biāo)沒有實(shí)現(xiàn)的話，是否會(huì)換來更多的支持?”
“對(duì)中國(guó)來說，這無疑意味著(歐盟)市場(chǎng)沒有關(guān)閉。只是(產(chǎn)品)需要在當(dāng)?shù)厣a(chǎn)?！?/p>
她補(bǔ)充說，中國(guó)公司應(yīng)該仍然能夠在歐盟開設(shè)工廠。”從這個(gè)意義來說，這并不完全是保護(hù)主義?！?/p>
評(píng)論