關(guān)于謀劃電力體制繼續(xù)深化改革的思考

　　“電力市場化改革”“電力市場建設(shè)”與“電力市場改革”是內(nèi)涵不同的概念，但時至今日仍然常常被混為一談，以至于出現(xiàn)以電力市場建設(shè)替代電力體制改革的傾向。從理論上弄清它們之間的區(qū)別和內(nèi)在聯(lián)系，對于落實中央“謀劃新一輪全面深化改革”的指示，推動電力體制改革繼續(xù)深入發(fā)展是十分必要的。

　　電力市場化改革的內(nèi)涵和基本要求

　　“電力市場化改革”是“以市場化為方向的電力體制改革”的簡稱，它與“電力市場改革”雖然只有一字之差，含義卻大相徑庭，前者是指整個電力體制改革，后者僅指電力市場自身的改革。由于我國的電力市場建設(shè)尚處于初級階段，現(xiàn)在談電力市場改革不太符合實際情況。如果將電力市場改革或者電力市場建設(shè)等同于電力市場化改革，無疑會模糊人們對電力體制改革本質(zhì)的認(rèn)識，不利于改革的進一步深化。

　　堅持市場化方向是包括電力體制在內(nèi)的所有經(jīng)濟體制改革的指導(dǎo)思想，它的基本要求是：牢固樹立市場經(jīng)濟觀念，遵循市場客觀規(guī)律進行體制改革，構(gòu)建有效競爭的市場結(jié)構(gòu)和市場體系，形成主要由市場決定價格的機制，實現(xiàn)資源高效利用，推動各行業(yè)高質(zhì)量、高水平和高速度發(fā)展。按照《中共中央 國務(wù)院關(guān)于進一步深化電力體制改革的若干意見》(中發(fā)〔2015〕9號，下稱“9號文”)精神，本輪電力市場化改革的主要任務(wù)有三：一是建立“管住中間、放開兩頭”的電力體制新架構(gòu);二是按照在市場經(jīng)濟中所扮角色的要求重新對電網(wǎng)企業(yè)進行定位;三是建設(shè)符合市場一般規(guī)律和電力技術(shù)規(guī)律的電力市場。

　　電網(wǎng)體制改革同樣是電力市場化改革的重要內(nèi)容，它與前三項任務(wù)具有相輔相成的關(guān)系，在9號文中暫被定為研究課題，可認(rèn)為是下一步繼續(xù)深化電力體制改革要完成的重點任務(wù)。電網(wǎng)體制改革堅持市場化方向主要體現(xiàn)在兩個方面：一是破除壟斷，以區(qū)域電網(wǎng)體制替代一家獨大體制，形成比較競爭格局，克服因高度壟斷造成的企業(yè)管理行政化官僚化、重表面文章輕實際效果、缺乏學(xué)術(shù)民主和學(xué)術(shù)遠(yuǎn)見等問題。二是輸配分開，輸配電企業(yè)分別定位，輸電企業(yè)完全回歸公共事業(yè)屬性，成為政府的參謀、助手和電網(wǎng)安全的守護者，充分發(fā)揮輸電網(wǎng)樞紐型、平臺型、服務(wù)型功能;配電企業(yè)則作為特殊競爭性企業(yè)實行股權(quán)多元化，通過特許經(jīng)營和開展比較競爭，為分布式智能電網(wǎng)建設(shè)營造萬眾創(chuàng)業(yè)和創(chuàng)新的良好環(huán)境。

　　由于電網(wǎng)體制改革具有涉及面廣、影響力大的特點，且事關(guān)新型電力系統(tǒng)的高質(zhì)量發(fā)展，它成為國家新一輪全面深化改革推出的具有“戰(zhàn)略性、創(chuàng)造性、引領(lǐng)性改革舉措”之一，是十分值得期待的。

　　電力市場建設(shè)不能替代電力體制改革

　　電力市場建設(shè)不等于電力市場化改革，包括全國統(tǒng)一電力市場體系建設(shè)都不能替代電力體制改革。“電力體制改革”的概念實際上有狹義和廣義之分，狹義僅指體制方面的改革，廣義則包含電力市場建設(shè)。中央下發(fā)的兩輪電力體制改革文件，既提出電力體制改革的任務(wù)，也提出電力市場建設(shè)的目標(biāo)，說明電力市場建設(shè)是廣義電力體制改革的重要內(nèi)容，但并不是全部。電力行業(yè)的市場化競爭包括輸電網(wǎng)企業(yè)之間的比較競爭、配電企業(yè)的特許經(jīng)營競爭、發(fā)電企業(yè)的全方位競爭等，電量交易競爭僅僅是市場化競爭的一個方面。

　　電力市場不是自然形成而是人為設(shè)計出來的市場，它的建設(shè)和完善需要通過體制的改革為其創(chuàng)造條件與提供保障。如果不打破電力統(tǒng)購統(tǒng)銷的壟斷體制、不將壟斷性業(yè)務(wù)與競爭性業(yè)務(wù)分離、不培育獨立多元市場主體、不建立確保電力調(diào)度公平公正的體制、不取消“雙軌制”等，電力市場的建設(shè)將失去前提和基礎(chǔ)，無法保證其健康發(fā)展。

　　全國統(tǒng)一電力市場體系，從類型上看，包括電量市場及各種輔助服務(wù)市場、中長期電力交易市場、實時交易市場等;從層次上看，包括國家、區(qū)域、省級電力市場及配電網(wǎng)分布式發(fā)電交易四級市場。如果不對舊的電網(wǎng)體制進行改革，任憑“裁判員和服務(wù)員”兼“運動員”等問題存在，電力市場體系建設(shè)要達(dá)到促進新型電力系統(tǒng)高質(zhì)量發(fā)展的要求是困難的。

　　從更高的視角看，電力體制改革的任務(wù)是對過時的生產(chǎn)關(guān)系進行調(diào)整，全面營造市場化競爭環(huán)境;而電力市場建設(shè)的任務(wù)則是根據(jù)電網(wǎng)規(guī)劃建設(shè)的實際情況，確定市場范圍、設(shè)計交易模式、制定交易規(guī)則、形成電價機制等。因此，體制改革處于戰(zhàn)略層面，市場建設(shè)處于戰(zhàn)術(shù)層面。

　　電力市場建設(shè)與電力體制改革節(jié)奏應(yīng)協(xié)調(diào)一致

　　電力市場建設(shè)由于其自身的特殊性和復(fù)雜性，必須經(jīng)歷一個從簡單到復(fù)雜，從局部到全局，從不完善到完善的較長時間發(fā)展過程，不可能一蹴而就。從各國的經(jīng)驗看，電力市場建設(shè)是開放的，相關(guān)設(shè)計將隨外部情況的變化而不斷作出調(diào)整和修改。比如，歐洲電力市場盡管早已成熟，但目前正計劃根據(jù)俄烏沖突造成的能源新形勢進行必要改革。

　　目前，至少有三個問題明顯制約我國電力市場的建設(shè)：一是調(diào)度體制問題，電力調(diào)度權(quán)是政府的公權(quán)力，如果由一個參與競爭的企業(yè)來行使，顯然難以保證市場的公平公正性;二是“雙軌制”問題，電力是一種特殊商品，電力體制從計劃經(jīng)濟模式轉(zhuǎn)變到市場經(jīng)濟模式，需要經(jīng)歷的時間比其他行業(yè)長，這個轉(zhuǎn)變過程目前還遠(yuǎn)未完成;三是市場主體培育問題，如何培育更多市場主體入市，比如是否確定配電企業(yè)為獨立市場主體參與配售電競爭，仍在探索中。在這些問題尚未得到解決前，無論怎樣在交易方案設(shè)計上下功夫，電力市場建設(shè)都很難達(dá)到預(yù)期效果。

　　市場不是萬能的，電力市場交易競爭使電價隨供需關(guān)系浮動，一定程度上可以引導(dǎo)電源投資和促進節(jié)能，但對于怎樣合理控制輸電成本和新能源單位電能系統(tǒng)成本、避免出現(xiàn)新型儲能設(shè)施無序建設(shè)和利用率低下現(xiàn)象、消除虛擬電廠聚合和有效發(fā)揮作用的各種障礙、確保電力長期供給的穩(wěn)定性與安全性等問題，僅靠電力市場是不可能解決的，還需要通過電力體制改革創(chuàng)造條件，從三個方面同時發(fā)力方能奏效：一是輸電網(wǎng)企業(yè)自覺履行電力普遍服務(wù)義務(wù)，充分發(fā)揮輸電網(wǎng)樞紐和平臺的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)功能;二是集中群眾智慧編制真正具有科學(xué)性、前瞻性的電力規(guī)劃作引領(lǐng);三是政府依法依規(guī)進行有效監(jiān)管。解決復(fù)雜問題需要標(biāo)本兼治，并以治本為重，構(gòu)建合理的市場結(jié)構(gòu)，營造充滿競爭活力的市場化環(huán)境，比提高市場交易量本身更為重要，而這也正是政府真正有為的表現(xiàn)。

　　本輪電改已進行8年，從目前的情況看，電力市場建設(shè)因受到重視有較大進展并取得一定成效，但電力體制改革的任務(wù)遠(yuǎn)沒有完成，有必要借“謀劃新一輪全面深化改革”的東風(fēng)，以更大的決心和勇氣加快電力體制改革步伐，使兩者的節(jié)奏協(xié)調(diào)一致。

　　怎樣理解“兼顧改到位和保穩(wěn)定”的要求

　　“兼顧改到位和保穩(wěn)定”是9號文明確的本輪電力體制改革的一個指導(dǎo)思想，表明兩者同等重要，不可偏廢，“保穩(wěn)定”是前提，“改到位”是目標(biāo)。“保穩(wěn)定”包括兩個方面，即保社會穩(wěn)定和保電網(wǎng)安全;“改到位”要求全面營造高水平市場化環(huán)境，在“管住中間、放開兩頭”的架構(gòu)下，建立確保公平、有效競爭的體制機制，

　　“改到位”與“保穩(wěn)定”實際上是相輔相成的。比如，輸配分開改革可能涉及中央和地方管理權(quán)的變更，但并不改變輸配電企業(yè)的公有制性質(zhì)，將配電企業(yè)定位為特殊競爭性企業(yè)，有利于培育多元市場主體，吸引社會資本參與配電網(wǎng)建設(shè)并增加就業(yè)崗位，不僅不會影響反而有利社會穩(wěn)定。而對于構(gòu)建新型電力系統(tǒng)來說，輸配分開可使輸電企業(yè)擺脫利益羈絆，集中精力應(yīng)對高比例新能源帶來的各種挑戰(zhàn)，使電網(wǎng)的安全性得到更好保障。事實上，輸配分開也是西方各國普遍實行的電網(wǎng)體制，害怕輸配分開改革影響電網(wǎng)安全，是不必要的非專業(yè)顧慮。

　　增量配電業(yè)務(wù)改革實質(zhì)上是輸配分開改革在局部的試點，9號文暫不要求全面進行輸配分開改革，而提出增量配電業(yè)務(wù)改革試點，或許是出于“保穩(wěn)定”的考慮。其實，只要改革方案合理，并從試點開始，是不會影響穩(wěn)定的。實踐表明，增量配電業(yè)務(wù)改革由于走“雙軌制”道路，改革方案明顯脫離實際，導(dǎo)致產(chǎn)生諸多難以解決的矛盾，雖然經(jīng)過多年奮斗，但依舊舉步維艱，甚至有的試點被迫取消，教訓(xùn)十分深刻。

　　市場化與改到位基本是同義語，實現(xiàn)了市場化也就落實了改到位，因此，電力體制改革是否改到位，取決于9號文確定的三項主要任務(wù)，以及要求繼續(xù)研究的電網(wǎng)體制改革任務(wù)的完成情況。在三項改革任務(wù)中，“管住中間、放開兩頭”是前提，電網(wǎng)企業(yè)重新定位是關(guān)鍵，電力市場建設(shè)是核心。核心很重要，但核心之所以成為核心是因為有足夠厚度的外圍作保護，單獨的核心是不存在的。因此，不能僅以電力市場建設(shè)的情況來評判電力體制改革是否改到位問題。

　　作為關(guān)鍵環(huán)節(jié)，電網(wǎng)企業(yè)的定位問題在電力體制改革中居于“綱”的位置。綱舉目張，實現(xiàn)電網(wǎng)企業(yè)的科學(xué)定位，意味著電網(wǎng)的壟斷環(huán)節(jié)與競爭性環(huán)節(jié)分離，意味著“管住中間、放開兩頭”的體制架構(gòu)獲得穩(wěn)固的支撐基礎(chǔ)，意味著輸配分開改革被鋪平道路并可與增量配電業(yè)務(wù)改革無縫銜接，還意味著市場競爭主體更多元、市場公平競爭更有保障、政府監(jiān)管更有效等。可以說，電網(wǎng)企業(yè)實現(xiàn)科學(xué)定位是電力體制改革改到位的主要標(biāo)志。

　　來源：《風(fēng)能》雜志 作者：吳安平中能建西南電力設(shè)計院原副總工程師