2015年在巴黎召開的《聯(lián)合國氣候變化框架公約》締約方會議(世界氣候大會)有兩個主要成果，一是大會參與國普遍同意，到本世紀末，將地球表面升溫控制在2度或1.5度之內(nèi);第二是主要排放大國都做出了自主減排承諾。這是氣候談判里程碑式的成果，但也有遺憾，如果各主要排放國的自主減排承諾停留在2015年的水平，到本世紀末地球表面升溫將不可能實現(xiàn)控制在2度或1.5度之內(nèi)，非常有可能升溫達到3—6度。所以巴黎締約方大會還提出了一個目標，到2020年，各排放大國要對照2度或1.5度的控溫目標，重新盤點并大幅度改善自己的自主減排承諾，以真正實現(xiàn)控溫目標。
中國能源、氣候等部門會承受空前壓力
中國每年碳排放量廣受世界關注。如果中國沒有特別積極的行動，全球氣候行動目標不可能實現(xiàn)。所以巴黎締約方大會的成果要想保持下去，全人類要想遏制住全球氣候變化，中國必須發(fā)揮特別重要的作用。2020年，習近平總書記在聯(lián)合國大會上做出兩點承諾：一是在2030年之前，中國要在巴黎承諾的基礎上提前碳排放達峰;二是中國提出終點方案，即中國到2060年實現(xiàn)碳中和。碳中和的意思是在大幅度減排的基礎上，剩余的排放量可以被生態(tài)系統(tǒng)完全吸收。這是一個劃時代的承諾。中國社會做好準備了嗎?我認為還有不少差距。此前很多能源專家、氣候?qū)＜姨岢龅母鞣N方案和路線圖，與碳達峰、碳中和的承諾相比都是保守的。所以，中國社會特別是能源、氣候等部門會承受空前壓力。要想實現(xiàn)碳達峰、碳中和目標，中國要經(jīng)歷非常劇烈的增長模式的轉(zhuǎn)換，這兩個目標會形成倒逼機制。
碳達峰、碳中和目標在“十四五”規(guī)劃里多有體現(xiàn)，在今年政府工作報告里也有非常突出的體現(xiàn)。2021年3月15日，中央財經(jīng)委員會第九次會議對碳達峰、碳中和目標提出了具體的要求。要實現(xiàn)經(jīng)濟增長模式的轉(zhuǎn)變，中國在經(jīng)濟結(jié)構(gòu)上必須有較大的變化。
能源政策日益開放和靈活
在“十四五”期間建成以可再生能源為主體的能源體系，這是非常遠大的目標。大概在四五年前，我參加能源方面的會議，曾問過有關專家，很多歐洲國家都提出到本世紀中葉建成以可再生能源為主的能源體系，或者完全棄用化石能源，中國能不能實現(xiàn)?專家們判斷中國實現(xiàn)這個目標的難度非常大，因為中國對煤炭過于依賴，中國的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)、利益結(jié)構(gòu)都跟煤炭高度相關，要把煤炭消耗降低到能源結(jié)構(gòu)的20%—30%，難度也很大。但這次“十四五”規(guī)劃和中央財經(jīng)委會議都明確提出這個要求。能源結(jié)構(gòu)調(diào)整，中國面臨巨大的挑戰(zhàn)，但是中國可再生能源發(fā)展得非?？欤〉昧朔浅４蟮倪M步。比如過去電價是標桿上網(wǎng)，現(xiàn)在競標上網(wǎng)，可再生能源發(fā)電的邊際成本因此進一步下降。如果再克服一些體制方面的障礙，比如消除地區(qū)性封鎖，大幅增加可再生能源比例的目標還是比較有希望實現(xiàn)的。最近國家也在建立統(tǒng)一的電力市場，同時又發(fā)展分布式能源。總的來說，能源政策日益開放和靈活，這對發(fā)展可再生能源是十分必要的。
我們沒有理由不重視生態(tài)系統(tǒng)的潛力
我們以前也有人工造林的承諾，但那是錦上添花，并沒有算到中國的減排成績里。中國森林資源面積和蓄積量持續(xù)雙增長，這在發(fā)展中國家是獨一份的。中國的森林吸收了大量的二氧化碳，現(xiàn)在中國把生態(tài)建設、生態(tài)恢復跟工業(yè)減排放在一起綜合考慮，使我們氣候行動的工具選擇更為豐富，會大大降低全社會的減碳成本。中國在這方面有比較大的優(yōu)勢，我們沒有理由不重視生態(tài)系統(tǒng)的潛力，但要想發(fā)揮它的全部潛力，也有一些體制問題需要進一步解決。
今后的環(huán)保政策手段要做出較大的轉(zhuǎn)換
過去搞環(huán)保主要依賴行政手段。比如1990年代治理水污染實行的“零點行動”“關停十五小”“十一五”節(jié)能減排，前幾年的環(huán)保督察，特點就是依靠“關停并轉(zhuǎn)”、“運動式”減排，行政色彩很濃。行政手段的好處是短期內(nèi)見效快，不利之處是社會成本特別高，也特別容易反彈。今后的環(huán)保政策手段要做出較大的轉(zhuǎn)換。“十四五”期間，中國經(jīng)濟發(fā)展的壓力依然非常大，同時又要疊加環(huán)保的約束，尤其是碳達峰的承諾，發(fā)展與減排之間的矛盾會變得空前突出。要想緩解這對矛盾，最重要的是用好經(jīng)濟政策，因為經(jīng)濟政策的社會成本最低，更可持續(xù)，反彈也相對較少。所以，我認為“十四五”期間一定要更加重視經(jīng)濟政策的使用。同時，環(huán)保部門、能源部門需要真正轉(zhuǎn)變觀念，把經(jīng)濟政策作為碳中和、碳減排的首要工具，而不是走依賴行政手段、“運動式”減排的老路。
(作者為北京大學國發(fā)院副院長、北京大學環(huán)境與能源經(jīng)濟研究中心主任)
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