1、基本情況
?、?氣源供應情況：
陜西省的天然氣供應來源于中國石油天然氣股份有限公司（下稱中石油）和陜西延長石油（集團）有限責任公司（下稱延長石油）。2015年全省天然氣供應量72億立方米，中石油供應55億立方米，占比76.1%，延長石油供應17億立方米，占比23.9%。其中中石油系統(tǒng)內長慶油田供應50.6億立方米，西氣東輸系統(tǒng)供應0.73億立方米，陜京系統(tǒng)供應1.56億立方米，長寧線供應0.17億立方米，韓城煤層氣供應1.69億立方米。
?、?天然氣管網設施情況：
天然氣管網設施包括依據國家及地方有關規(guī)定經審批、核準或備案的天然氣管道支、干線，以及與管道配套的相關設施（包括：碼頭、裝卸設施、LNG接收站、天然氣液化設施和壓縮設施、儲氣設施等）。
陜西天然氣供應鏈為上游氣源企業(yè)的天然氣經靖西一、二、三線等長輸干線管網管輸至關中環(huán)線，再由關中環(huán)線通過西渭線、咸寶線、寶漢線、西商線等長輸干線管網管輸至西安、咸陽、寶雞、漢中、商洛等省內城市，再經支線進入城市配網供用戶使用。
目前陜西省的天然氣長輸管網由陜西燃氣集團有限公司（以下簡稱：陜燃）獨家建設運營，共有靖西一、二、三線、咸寶、西渭、寶漢、漢安線等11條干線管道，總里程約2700公里；
陜燃及其它城市燃氣企業(yè)均建設運營天然氣支線管道，其中陜燃有支、專、聯絡線17條，總里程約310公里；
城市配網由城市燃氣企業(yè)建設運營。
目前，陜西天然氣長輸管網具備的年輸氣能力為135億立方米，日輸氣能力3715萬立方米。2014年、2015年長輸管網輸氣量分別為約39億、48億立方米，2016年1-9月份輸氣量約為37億立方米。
天然氣管道配套設施方面：
目前，陜西延長石油擁有1座壓縮天然氣（CNG）加氣母站、3座液化天然氣（LNG）液化廠；
陜燃擁有全長298公里的關中環(huán)線儲氣調峰管道，儲氣能力543萬立方米，另擁有楊凌液化天然氣（LNG）應急儲備調峰項目，儲罐儲存能力6萬立方米，折合天然氣3996萬立方米，以及9座CNG加氣母站；
部分城市燃氣企業(yè)也投運了少量的配套設施。
?、?價格情況
陜西天然氣門站價格、管輸價格、銷售價格均執(zhí)行政府定價。
中石油、延長石油供陜燃的居民門站氣價為1.00元/立方米，中石油（除長慶油田）、延長石油供陜燃的非居民門站氣價為1.34元/立方米，中石油長慶油田供陜燃的非居民門站氣價為1.206元/立方米；
陜燃執(zhí)行價格主管部門按接地運距遞增原則核定的管輸費，延安以北靠近氣源地的管輸費不分居民、非居民類別均為0.29元/立方米，關中地區(qū)居民用氣管輸費0.49元/立方米，非居民用氣管輸費0.441元/立方米，陜南商洛、漢中、安康的居民用氣管輸費分別為0.71元/立方米、0.79元/立方米、0.99元/立方米,非居民用氣管輸費均為0.67元/立方米；
各城市燃氣企業(yè)的天然氣銷售價格由陜西省物價局分別核定，以西安市為例，西安秦華天然氣公司購陜燃的居民氣價為1.49元/立方米，非居民氣價為1.781元/立方米，居民銷售氣價為1.98元/立方米，非居民銷售氣價為2.46元/立方米，購銷差價分別為0.98元/立方米、1.254元/立方米。
?、?管網設施向第三方開放情況：
目前，陜西境內僅有陜燃向長慶石化分公司、陜西延長榆林煉油廠、陜西延長中煤榆林能源化工有限公司、陜西延長油煤新技術開發(fā)公司1001項目等四家用戶開放管道，提供天然氣代輸服務，收取長慶石化0.49元/立方米、其他三家用戶0.116元/立方米的代輸費。其他企業(yè)的管網設施主要用于內部輸送和儲存，未向第三方開放。
總體來看，近年來隨著“氣化陜西”工程的實施，陜西加快了天然氣管網設施建設，全省已經形成縱貫南北，橫跨關中東西兩翼，覆蓋所有市級區(qū)域，日輸氣能力達3715萬方的燃氣輸配網絡；同時全省天然氣綜合利用水平及城鎮(zhèn)氣化率顯著提升，全省10市2區(qū)107個縣（區(qū)）314個鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）實現氣化，總氣化人口達到1400萬人，市級氣化率85%，縣級氣化率50%，鄉(xiāng)鎮(zhèn)氣化率33%，為燃氣公共服務均等化目標的實現及全省治污降霾工作提供了有利支持。
2、存在問題
雖然陜西天然氣的生產供應取得了長足發(fā)展，但隨著天然氣消費量的快速增長，在管網設施建設與開放方面凸顯出了供氣缺口大、價格偏高等矛盾，已經影響到了行業(yè)健康有序發(fā)展，主要體現在以下幾點：
① 統(tǒng)購統(tǒng)銷經營模式阻礙天然氣管網設施公平開放
2014年，國家發(fā)展改革委《天然氣基礎設施建設與運行管理辦法》、國家能源局《油氣管網設施公平開放監(jiān)管辦法(試行)》相繼頒布，明確規(guī)定天然氣管網等基礎設施應向第三方公平開放。
但目前陜西的天然氣長輸管網仍由取得特許經營權的陜燃獨家建設與運營，由于天然氣資源的特許經營造成壟斷，下游的城市燃氣企業(yè)及大用戶必須也只能從陜燃購氣，無法與氣源企業(yè)直接交易購進天然氣，更無法由陜燃代輸、代儲天然氣，雖然陜燃與延長石油也開展了天然氣置換代輸業(yè)務，但其管網設施并未實質向第三方開放。
例如：由于冬季供氣缺口大，西安秦華天然氣公司自尋氣源，并已與中石油達成意向，從西氣東輸二線干線管道自建支線直接接入本企業(yè)的西安配網，增加供氣量，但因特許經營權限制，目前無實質性進展。
?、?一些地方政策限制天然氣管網設施公平開放
陜西省個別地市政府出于地方稅收等因素考慮，限制本地生產天然氣出境。
如：延長石油向所屬的榆能化供應生產用天然氣，因特許經營權限制和地方保護影響，
一方面延長石油自建的由延安天然氣產區(qū)到榆林榆能化12km的輸氣管道閑置，延長石油只能與陜燃進行天然氣置換，延長石油將榆能化生產用天然氣注入陜燃的管網，陜燃通過其建設的33km靖邊化工園專線向榆能化供氣，收取0.116元/立方米的管輸費；
另一方面，延長石油外供氣量330萬立方米/天，冬季保供可提高至385萬立方米/天，榆能化天然氣需求量275萬立方米/天，冬季保供期間因陜燃承擔保供壓力巨大，僅能向榆能化提供置換氣172萬立方米/天，導致榆能化產品轉化率由90.25%降至78%，影響了正常生產經營。
?、?天然氣供應管輸費占比高，推高用戶用氣成本
由于天然氣主干管網特許經營權限制，造成天然氣使用過程中管輸環(huán)節(jié)多，各環(huán)節(jié)均收取相應的管輸費。
例如：延長石油供榆能化用氣過程中，自建管網閑置，使用陜燃靖邊化工園33km專線代輸需繳納管輸費0.116元/立方米，而中石油陜京線1000km管輸費為0.5元/立方米，陜燃靖西線488km管輸費也僅為0.49元/立方米，雖然有輸送管徑和輸送氣量等客觀因素影響，但三條線路每公里單位運輸價格仍差異較大。
又如：中石油長慶油田供西安市非居民門站氣價為1.206元/立方米，陜燃長輸管網管輸費0.441元/立方米，西安秦華天然氣公司配氣費0.813元/立方米，中間環(huán)節(jié)管輸費共計1.254元/立方米，西安市非居民最終銷售氣價2.46元/立方米，在最終銷售氣價中門站價格和管輸價格各占50%左右。
上述事例表明，在現行的天然氣管輸價格定價機制下，實行了單條管線個別定價的方法，并且管輸定價成本不透明，造成各管輸線路管輸價格差異較大，更由于管輸環(huán)節(jié)多，層層收取管輸費，推高了最終用戶的用氣成本，天然氣替代常規(guī)能源的經濟效益和社會效益未能完全體現，市場發(fā)展受到一定影響。
?、?管網配套儲氣設施不足，影響冬季供氣穩(wěn)定
據了解，陜西省2016年1月的平均日用氣約2750萬立方米/天，2016年7月平均日用氣約830萬立方米/天，峰谷差高達3.3比1，2016年冬季用氣高峰期間，最高日用氣量將超過3300萬立方米，目前已落實的資源點合計最高日供氣量僅為2460萬立方米，缺口較大，供給形勢嚴峻，目前可以采取的措施是增加氣源點供氣量和建設更多儲氣調峰設施。
由于氣源企業(yè)的天然氣是平穩(wěn)、有序生產，要求氣源企業(yè)夏季少供給甚至不供給，冬季加大供給，氣源企業(yè)也需建設更多儲氣調峰設施，因此，為保障冬季供氣穩(wěn)定，無論是氣源企業(yè)，還是管輸企業(yè)、城市燃氣企業(yè)都需要建設大量的配套儲氣設施，同時國家發(fā)展改革委《天然氣基礎設施建設與運營管理辦法》（發(fā)展改革委令第8號）、陜西省發(fā)展改革委《關于做好我省天然氣管網設施公平開放有關事項的通知》（陜發(fā)改油氣[2016]1126號）明確建立健全天然氣儲備制度，并提出天然氣儲備具體指標，而目前陜西天然氣儲備設施、儲備量遠未達到標準，造成了陜西年年都要面對冬季天然氣供應緊張的局面。
?、?天然氣價格機制不完善，影響企業(yè)積極性
目前的天然氣價格形成機制，未對儲氣設施存儲的天然氣實行單獨定價，存儲的天然氣在使用時被當做普通天然氣，進入天然氣管網供給用戶，因此建設儲氣設施保障天然氣供應成為了一種社會責任，企業(yè)動力不足。
例如：楊凌LNG項目其功能是解決陜西省冬季高峰用氣和事故狀態(tài)的應急供給，其購進的原料氣執(zhí)行非居民氣價2.04元/立方米，加儲氣成本后為2.8元/立方米左右，調峰銷售時執(zhí)行的城市居民用氣價格1.98元/立方米，形成嚴重的價格倒掛。
由于缺乏相應的經濟補償機制，天然氣生產、管輸、銷售企業(yè)均缺乏建設儲氣設施積極性和主動性。
?、?管網設施公平開放政策缺乏配套措施
2014年，國家發(fā)展改革委《天然氣基礎設施建設與運行管理辦法》、國家能源局《油氣管網設施公平開放監(jiān)管辦法(試行)》等一系列涉及天然氣管網公平開放的規(guī)范性文件相繼頒布，但目前仍面臨著相關法律法規(guī)不完善，以及在原來的天然氣管理體制下，實施管網公平開放缺乏相關配套的實施細則等問題，地方政府和相關企業(yè)沒有可依據的、具有操作性的具體程序和辦法，造成現階段天然氣管網設施公平開放進度緩慢，觀望氣氛濃厚。
3、意見建議
解決上述問題的思路：更多地應該通過體制、機制等頂層政策設計方面的變化，改變天然氣生產供應鏈條中各主體目前的利益格局，積極發(fā)揮市場在資源配置中的基礎作用，促進天然氣管網設施高效、經濟、安全穩(wěn)定運行，讓廣大天然氣用戶特別是人民群眾用上氣、用好氣。具體有以下幾點：
?、?綜合施策，促進管網設施公平開放
一是破除陜西天然氣長輸管網獨家經營的限制，積極發(fā)揮規(guī)劃的引領作用，由省級投資主管部門統(tǒng)一制定全省天然氣管網設施建設規(guī)劃，在規(guī)劃范圍內允許其它具備相應資質的投資主體與陜燃開展競爭，參與陜西天然氣長輸管網設施的建設和運營，形成多家經營的局面，有利于管網設施信息公開和降低管輸成本，同時增加下游企業(yè)和用戶的選擇性。
二是將長輸管網經營企業(yè)的運銷業(yè)務進行分離，只承擔長輸管網設施的經營業(yè)務，消除直接銷售或與控股的城市配氣企業(yè)間進行關聯交易的利益驅動，收入來源限定在管網設施利用和LNG接收的服務收費，促使長輸管網經營企業(yè)更關注市場的公平和效率，做好與氣源企業(yè)、過境管網的互聯互通，對所有下游企業(yè)和用戶的管輸服務需求一視同仁，且能采取措施吸引盡可能多第三方使用其基礎設施，在某種程度上積極促進管網設施的公平開放。
三是加強信息公開力度，管網公平開放基礎是信息公開，管網經營企業(yè)應依據國家能源局《油氣管網設施公平開放監(jiān)管辦法(試行)》的要求，抓緊制定信息公開制度，主動公開信息，以及依申請公開信息辦法、流程等具體措施，并及時更新，保障上下游企業(yè)能及時知情做出選擇。
② 改革天然氣管輸價格形成機制，降低用戶用氣成本
天然氣管輸屬于網絡型自然壟斷環(huán)節(jié)，隨著近年來的管網設施不斷發(fā)展，目前的天然氣管輸價格的管理方式和形成機制已經不能適應市場發(fā)展需要。
改變目前以單條管線的個別成本予以定價的模式，以社會平均成本核定基礎管輸價格，再根據技術、地質等客觀因素設定調整系數，做到同線同價并向社會發(fā)布，提高價格決策的科學性、規(guī)范性和透明度，既吸引了管網設施建設的多元化投資，同時又約束了企業(yè)的投資造價和運行成本，避免投資浪費和不合理支出，也為減少天然氣供氣層級、降低氣價創(chuàng)造有利條件；
鼓勵天然氣大用戶與氣源企業(yè)、過境管線進行直接交易，由管輸企業(yè)代輸、代儲，提高天然氣管網利用效率，利用市場和價格的調節(jié)作用調整供需，降低用氣成本。
通過天然氣管輸價格形成機制和管理方式的變化，釋放改革紅利，讓廣大天然氣用戶滿意用氣。
?、?加大儲氣設施建設投入，建立靈活的儲氣設施氣價政策
陜西儲氣設施少緣于缺乏相應經濟補償，為提高投資建設儲氣設施的積極性和主動性，亟需建立儲氣設施氣價體系，對天然氣管網設施運營企業(yè)的儲氣成本進行單獨核算，并對共同成本在管網和儲氣設施間合理分攤，形成儲氣設施氣價的定價成本，在儲氣設施氣價具體制定時，可考慮在冬季保供期間，對于居民等重點保證用戶，不加收儲氣設施氣價，直接將儲備氣輸入城市配網，供重點用戶使用，對于保供時除供重點用戶外仍有的余量及非保供期間的儲備氣量的氣價，更多地發(fā)揮市場作用，由天然氣大用戶與儲氣設施運營企業(yè)就用氣價格、質量、數量等予以商談進行直接交易，以體現制度的靈活性和保障性，以市場手段調整天然氣供需，滿足用戶用氣需要，同時提高儲氣設施利用效率和經濟效益。
?、?開展管網設施公平開放試點，發(fā)揮示范引領作用
實施天然氣管網設施公平開放是國家能源領域改革的大勢所趨，對于發(fā)揮管網設施剩余能力，提高利用效率具有重要意義。
以改革促發(fā)發(fā)展、以試點促改革，鼓勵在市場化程度較高、具備開放條件的地區(qū)開展天然氣管網設施公平開放試點，積極探索管網設施科學有效公平開放的實施途徑，集思廣益，形成整套規(guī)范的、具有操作性的管網設施公平開放實施辦法和流程，并向進展緩慢地區(qū)進行推廣，發(fā)揮試點的示范引領作用，促進管網設施的廣泛開放，推進天然氣行業(yè)健康有序發(fā)展。
?、?加快天然氣體制改革
《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確指出，要“推動能源體制革命，打通能源發(fā)展快車道。還原能源商品屬性，構建有效競爭的市場結構和市場體系，形成主要由市場決定能源價格的機制，建立健全能源法治體系”。
據了解，目前深化石油天然氣體制改革的若干意見已經過多次修改，最終改革的目標是“十三五”期間實現政府監(jiān)管自然壟斷的管網設施輸配氣價格，放開氣源和銷售價格。并且在近日，國家發(fā)展改革委正式發(fā)布《天然氣管首運輸價格管理辦法（試行）》、《天然氣管道運輸定價成本監(jiān)審辦法（試行）》，標志著天然氣價格改革將邁出“管住中間”的第一步，也為油氣改革進行了鋪路。
建議國家繼續(xù)抓緊研究制定專項改革方案和相關配套文件，在天然氣改革綜合試點和專項試點的基礎上，切實穩(wěn)步推進天然氣體制改革。
