電價(jià)改革是電力體制改革的核心。2002年電力體制改革方案出臺(tái)后，2003年國(guó)家就出臺(tái)了電價(jià)改革方案，并隨后出臺(tái)了關(guān)于上網(wǎng)電價(jià)、銷(xiāo)售電價(jià)和輸配電價(jià)的三個(gè)管理暫行辦法。應(yīng)該承認(rèn)，當(dāng)時(shí)的電價(jià)改革方案及三個(gè)具體電價(jià)改革辦法配合了當(dāng)時(shí)的電力體制改革工作，指出了我國(guó)電價(jià)改革的方向。但是，受電力體制改革進(jìn)程的影響，也由于其他原因，電價(jià)改革本來(lái)可以相對(duì)獨(dú)立和超前進(jìn)行的，卻沒(méi)有實(shí)施。近十年中，電價(jià)改革整體上也處于停滯不前的狀態(tài)。市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)電價(jià)機(jī)制沒(méi)有形成，政府管制電價(jià)改革也沒(méi)有深入推進(jìn)，這就是我國(guó)“十一五”、“十二五”時(shí)期電價(jià)改革的基本狀態(tài)。
電價(jià)改革與電力體制改革密切相關(guān)，電價(jià)改革要配合和支持電力體制改革，這是基本原則和經(jīng)濟(jì)規(guī)律。但是，電價(jià)也有相對(duì)獨(dú)立性，也有自身的規(guī)律，我國(guó)電價(jià)政策在傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下既產(chǎn)生了很多經(jīng)驗(yàn)，如標(biāo)桿電價(jià)政策，也積累了許多問(wèn)題和困難，如交叉補(bǔ)貼等。因此，在電力體制不變的情況下，我國(guó)電價(jià)仍然也有巨大的改革空間。考慮到電力工業(yè)的基礎(chǔ)設(shè)施作用和電力工業(yè)本身也是資金技術(shù)密集的現(xiàn)代工業(yè)，即使有限的電價(jià)改革，也將給國(guó)民經(jīng)濟(jì)和電力工業(yè)本身帶來(lái)巨大的經(jīng)濟(jì)效益。下面，不考慮新的電力體制改革方案，就現(xiàn)有體制背景下“十三五”時(shí)期我國(guó)電價(jià)改革談幾點(diǎn)設(shè)想。
一、電價(jià)審批權(quán)限改革
目前我國(guó)電價(jià)政策和具體電價(jià)方案主要由國(guó)家價(jià)格主管部門(mén)制定和審批的體制，是傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制留下的最后堡壘，不利于各省根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，制定更加適應(yīng)的電價(jià)政策，也增加了管理成本;還不利于潛在的省際間競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的形成，且易于產(chǎn)生腐敗。這么大國(guó)家，各地資源條件和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平差異很大，幾乎各種電價(jià)都要由中央政府統(tǒng)一制定，這是很難想象的，也與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度建設(shè)格格不入。借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，電價(jià)審批權(quán)限要在中央和省兩級(jí)政府之間合理配置。具體方案是：國(guó)家價(jià)格主管部門(mén)主要管兩件事：一是電價(jià)政策制定，其中特別是制定統(tǒng)一的電價(jià)制定與調(diào)整辦法，也包括制定反映國(guó)家大政方針的有關(guān)電價(jià)政策，如脫硫電價(jià)、差別電價(jià)等。二是負(fù)責(zé)跨省、跨區(qū)電力交易價(jià)格的制定和協(xié)調(diào)。必要情況下也包括對(duì)跨省、跨區(qū)消納的重要電源，如三峽水電上網(wǎng)電價(jià)的制定。
二、電價(jià)制定(調(diào)整)方法改革
我國(guó)電價(jià)根據(jù)《價(jià)格法》實(shí)施政府定價(jià)。目前政府制定電價(jià)的一個(gè)主要問(wèn)題是有原則甚至有辦法，但是，卻沒(méi)有具體可操作的方法。什么叫具體可操作的方法，就是可以直接計(jì)算出來(lái)并執(zhí)行的電價(jià)結(jié)果。過(guò)去發(fā)電企業(yè)執(zhí)行還本付息電價(jià)雖然有問(wèn)題，但是，卻是一種可以操作的方法。目前電價(jià)由電力企業(yè)或省價(jià)格主管部門(mén)根據(jù)電力商品類(lèi)別、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)成本及其變化情況提出電價(jià)制定與調(diào)整建議方案，國(guó)家價(jià)格主管部門(mén)綜合考慮電力供求平衡狀態(tài)和宏觀經(jīng)濟(jì)承受能力等因素后，提出具體意見(jiàn)，報(bào)國(guó)務(wù)院審批后，通知省價(jià)格主管部門(mén)和電力企業(yè)執(zhí)行。實(shí)際工作中電力企業(yè)或省價(jià)格主管部門(mén)根據(jù)什么原則提出電價(jià)制定與調(diào)整建議方案，國(guó)家價(jià)格主管部門(mén)又怎么提出具體意見(jiàn)，不確定因素很多，也不公開(kāi)透明，不符合政府管制定價(jià)的國(guó)際慣例。
因此，政府電價(jià)政策首先要明確確定電價(jià)計(jì)算的具體方法，包括基本方法、主要參數(shù)的規(guī)定等。如是采用投資回報(bào)率定價(jià)，還是成本加成定價(jià)，有效資產(chǎn)或準(zhǔn)許成本的計(jì)量規(guī)則，投資回報(bào)率或加成率的標(biāo)準(zhǔn)及可調(diào)整范圍等。發(fā)電企業(yè)標(biāo)桿電價(jià)的思想非常先進(jìn)，但是，標(biāo)桿參數(shù)是什么?標(biāo)準(zhǔn)值又是多少?在參數(shù)變化到什么程度時(shí)開(kāi)始調(diào)整?政府從來(lái)沒(méi)有明確過(guò)，因此，政府尤其要對(duì)標(biāo)桿電價(jià)政策進(jìn)行完善。
三、銷(xiāo)售電價(jià)分類(lèi)改革
2013年《國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于調(diào)整銷(xiāo)售電價(jià)分類(lèi)結(jié)構(gòu)有關(guān)問(wèn)題的通知》指出，“將銷(xiāo)售電價(jià)由現(xiàn)行主要依據(jù)行業(yè)、用途分類(lèi)，逐步調(diào)整為以用電負(fù)荷特性為主分類(lèi)，逐步建立結(jié)構(gòu)清晰、比價(jià)合理、繁簡(jiǎn)適當(dāng)?shù)匿N(xiāo)售電價(jià)分類(lèi)結(jié)構(gòu)體系?！本唧w內(nèi)容是5年內(nèi)將現(xiàn)行銷(xiāo)售電價(jià)中居民生活、非居民照明、商業(yè)、非工業(yè)、普通工業(yè)、大工業(yè)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用電價(jià)格等八大類(lèi)逐步歸并為居民生活用電、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用電和工商業(yè)及其他用電價(jià)格三個(gè)類(lèi)別。因此，銷(xiāo)售電價(jià)分類(lèi)合并改革是國(guó)家已經(jīng)布置的“十三五”電價(jià)改革的重要工作之一。
不過(guò)，我國(guó)銷(xiāo)售電價(jià)并不只是簡(jiǎn)單合并就可以的。合并考慮了用電負(fù)荷特性因素，但是，并不充分，缺乏科學(xué)依據(jù)。用電負(fù)荷特性包括許多方面，要綜合其他因素統(tǒng)籌考慮，建立真正科學(xué)合理的銷(xiāo)售電價(jià)體系。總體上看，在銷(xiāo)售電價(jià)分類(lèi)簡(jiǎn)化合并的同時(shí)，更重要的是要綜合考慮負(fù)荷特性等多種因素后，把電價(jià)分得更細(xì)，使電價(jià)能更準(zhǔn)確地反映用戶(hù)成本，更有效率。要進(jìn)行銷(xiāo)售電價(jià)分類(lèi)的頂層設(shè)計(jì)和體系設(shè)計(jì)。比如根據(jù)用戶(hù)年負(fù)荷率，制定用戶(hù)可選擇負(fù)荷率電價(jià)，高負(fù)荷率用戶(hù)的平均電價(jià)相對(duì)較低，而低負(fù)荷率用戶(hù)的平均電價(jià)相對(duì)較高，由用戶(hù)根據(jù)自己的年負(fù)荷率信息選擇電費(fèi)支付最小的電價(jià)套餐，同時(shí)也提高系統(tǒng)負(fù)荷率，降低單位供電成本。另外，根據(jù)系統(tǒng)日負(fù)荷率制定和完善峰谷分時(shí)電價(jià)，根據(jù)系統(tǒng)季節(jié)性負(fù)荷率制定季節(jié)性電價(jià)，根據(jù)系統(tǒng)負(fù)荷率擴(kuò)大兩部制電價(jià)的實(shí)施范圍和執(zhí)行水平等，都是根據(jù)用電負(fù)荷特性進(jìn)行電價(jià)分類(lèi)調(diào)整的改革內(nèi)容。
四、電價(jià)水平模式改革
總結(jié)世界各國(guó)在電價(jià)水平上的政策選擇，有三種基本模式，第一種低電價(jià)水平模式，以經(jīng)濟(jì)學(xué)邊際成本定價(jià)和社會(huì)福利最大化為理論基礎(chǔ)，電力企業(yè)虧損部分由政府補(bǔ)貼和事后調(diào)整。第二種是平均成本定價(jià)，也包括長(zhǎng)期邊際成本定價(jià)，以合理補(bǔ)償電力企業(yè)成本為依據(jù)。第三種是高水平定價(jià)，以缺電的機(jī)會(huì)成本為依據(jù)，一般主要適用于解決缺電問(wèn)題，通過(guò)高電價(jià)釋放激勵(lì)投資的信號(hào)，促進(jìn)電力工業(yè)投資和發(fā)展。我國(guó)電價(jià)水平模式屬于哪一種?我們認(rèn)為除在集資辦電時(shí)期對(duì)上網(wǎng)電價(jià)采用過(guò)高水平電價(jià)模式外，其他時(shí)間和總體上采用了低水平電價(jià)模式。近年來(lái)我國(guó)發(fā)電企業(yè)發(fā)電業(yè)務(wù)的整體虧損和電網(wǎng)企業(yè)收益率指標(biāo)低于合理標(biāo)準(zhǔn)，如銀行貨款利率就是證明。一般認(rèn)為低水平電價(jià)有利于本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展，最近我們通過(guò)實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)，存在“低電價(jià)陷阱”。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)西北地區(qū)電價(jià)遠(yuǎn)低于東部沿海地區(qū)電價(jià)，但是，無(wú)論在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的量上還是質(zhì)上，西部地區(qū)與東部地區(qū)的差異不是縮小了，而是拉大了。原因是電價(jià)水平低誘導(dǎo)了高耗能產(chǎn)業(yè)發(fā)展，不利于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)型和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)。
因此，在考慮合理成本補(bǔ)償包括社會(huì)成本補(bǔ)償之后，我國(guó)電價(jià)水平特別是西部電價(jià)水平應(yīng)該適度提高。提高電價(jià)的改革在短期內(nèi)會(huì)有一個(gè)痛苦的過(guò)程，但是，長(zhǎng)痛不如短痛，讓電價(jià)反映成本包括社會(huì)成本是最優(yōu)的選擇。在這一點(diǎn)上，還涉及居民電價(jià)水平的改革問(wèn)題。政府長(zhǎng)期對(duì)居民電價(jià)實(shí)行補(bǔ)貼政策，讓工商業(yè)承擔(dān)補(bǔ)貼的成本，目前全國(guó)范圍內(nèi)工商業(yè)對(duì)居民用電每年補(bǔ)貼超過(guò)2500億元。稍有經(jīng)濟(jì)學(xué)知識(shí)的人都知道，交叉補(bǔ)貼不僅不會(huì)增加社會(huì)福利，反而還會(huì)多出一塊損失。政府好心不讓居民承擔(dān)更多費(fèi)用，但是，企業(yè)多承擔(dān)的費(fèi)用最終還是直接或間接地轉(zhuǎn)移到了居民頭上，而且居民實(shí)際承擔(dān)的還更多。政府必須清醒地認(rèn)識(shí)這個(gè)問(wèn)題并開(kāi)始改革?；痉较蚴菑哪壳暗牡统杀炯友a(bǔ)貼模式向平均成本模式轉(zhuǎn)變。為鼓勵(lì)水電開(kāi)發(fā)，可在計(jì)入水電社會(huì)收益或者可替代火電社會(huì)成本的基礎(chǔ)上，實(shí)施高電價(jià)水平模式，建立加速水電滾動(dòng)開(kāi)發(fā)的價(jià)格機(jī)制。
五、電價(jià)職能或機(jī)制改革
理論上電價(jià)有價(jià)值反映、效益核算、信息傳遞及宏觀調(diào)控四種職能，其中價(jià)值反映體現(xiàn)了成本補(bǔ)償?shù)男枰?，信?hào)傳遞起資源配置作用。目前我國(guó)電價(jià)職能的核心主要體現(xiàn)在成本補(bǔ)償上，部分考慮了宏觀調(diào)控，卻忽視了電價(jià)的效益核算特別是資源配置職能。電價(jià)的資源配置職能沒(méi)有充分發(fā)揮，從而制約了電力工業(yè)甚至整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)從粗放到集約的方式轉(zhuǎn)型。
有效資產(chǎn)或準(zhǔn)許成本核定是政府管制定價(jià)的基本工作，否則，企業(yè)花多少都可以通過(guò)價(jià)格回收，這種機(jī)制必然會(huì)誘導(dǎo)企業(yè)多投資、不控制成本。雖然2004年國(guó)家電價(jià)改革方案中提出了有效資產(chǎn)等概念，但是，卻始終沒(méi)有出臺(tái)具體的核定辦法。因此，生產(chǎn)能力投資過(guò)剩和成本增加是電力企業(yè)的合理選擇。不考慮特高壓電網(wǎng)技術(shù)上的爭(zhēng)議，從電價(jià)機(jī)制上分析它是完全合理的。即使沒(méi)有特高壓電網(wǎng)，目前的電價(jià)政策也會(huì)誘導(dǎo)其他的投資過(guò)剩甚至浪費(fèi)現(xiàn)象，這是經(jīng)濟(jì)規(guī)律作用的結(jié)果，國(guó)外把這種情況稱(chēng)為A-J效應(yīng)。
因此，我國(guó)電價(jià)政策中要強(qiáng)調(diào)電價(jià)的資源配置職能或機(jī)制。要配合國(guó)家經(jīng)濟(jì)“調(diào)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)方式”的改革，制定有利于促進(jìn)電力工業(yè)集約型發(fā)展的電價(jià)機(jī)制。國(guó)外圍繞電價(jià)的激勵(lì)和約束機(jī)制有許多創(chuàng)新性設(shè)計(jì)，由此產(chǎn)生了很好的效果，這是許多國(guó)家或地區(qū)仍然保持傳統(tǒng)的壟斷經(jīng)營(yíng)體制，不進(jìn)行電力市場(chǎng)改革的原因。我國(guó)對(duì)電力市場(chǎng)改革寄予了過(guò)高的期望。事實(shí)上，新一輪電力體制改革也很難順利進(jìn)行，而且根據(jù)國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，即使順利也不會(huì)產(chǎn)生明顯的效果。因此，與其寄希望于不確定性的結(jié)果，還不如扎實(shí)做好管制電價(jià)改革與設(shè)計(jì)。
六、電價(jià)結(jié)構(gòu)改革
我國(guó)電價(jià)政策中還有一個(gè)重要缺陷，就是電價(jià)結(jié)構(gòu)過(guò)于單一，兩部制電價(jià)僅限于大工業(yè)用電，而且容量電價(jià)水平很低，只補(bǔ)償了小部分容量成本。根據(jù)電力生產(chǎn)的成本特點(diǎn)以及國(guó)際經(jīng)驗(yàn)顯示，一般情況下，容量電費(fèi)占總電費(fèi)的比例應(yīng)在40%～50%左右，而我國(guó)目前大工業(yè)容量電費(fèi)占比不足20%。因此，總體上看，我國(guó)電價(jià)結(jié)構(gòu)采用的是單一電量電價(jià)。
根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)定價(jià)理論，對(duì)于固定成本比例較大的商品定價(jià)，按兩部制定價(jià)比按單一的產(chǎn)量定價(jià)能夠提高社會(huì)福利水平，這是電信等行業(yè)普遍采用兩部制定價(jià)的根本原因。兩部制電價(jià)更有效率，但是，我國(guó)卻主要采用單一電量電價(jià)，任憑定價(jià)損失發(fā)生，這是非常不合理的政策選擇。
在現(xiàn)代電力生產(chǎn)銷(xiāo)售的技術(shù)條件下，所有用戶(hù)包括居民用戶(hù)可以實(shí)施兩部制電價(jià)。許多國(guó)家所有用戶(hù)都采用兩部制電價(jià)。我國(guó)其他行業(yè)也有采用兩部制定價(jià)。兩部制電價(jià)沒(méi)有理論和技術(shù)障礙，兩部制電價(jià)實(shí)施后還有利于降低部分高負(fù)荷率用戶(hù)的用電成本，提高電力企業(yè)資源配置效益，因此，建議政府開(kāi)始擴(kuò)大兩部制電價(jià)范圍和提高容量成本補(bǔ)償比例的改革。對(duì)已經(jīng)實(shí)施兩部制電價(jià)的大工業(yè)用戶(hù) ，逐步提高容量電價(jià)水平直到容量成本全部通過(guò)容量電價(jià)回收。對(duì)還沒(méi)有實(shí)施兩部制電價(jià)的用戶(hù)，可按順序從一般工商業(yè)用戶(hù)、居民和農(nóng)業(yè)用電開(kāi)始試點(diǎn)，逐步推廣兩部制電價(jià)。
總之，不管電力體制怎么改革，上面六個(gè)方面的電價(jià)改革都是我國(guó)電價(jià)政策迫切需要解決的問(wèn)題。電力體制改革和電力市場(chǎng)建設(shè)的核心也是希望通過(guò)價(jià)格機(jī)制提高資源配置效率，實(shí)現(xiàn)電力工業(yè)集約發(fā)展。政府管制定價(jià)也能實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)，根據(jù)我國(guó)實(shí)際情況，有效的管制電價(jià)是目前更加現(xiàn)實(shí)，將來(lái)很可能比市場(chǎng)定價(jià)更好的政策選擇。
，就是電價(jià)結(jié)構(gòu)過(guò)于單一，兩部制電價(jià)僅限于大工業(yè)用電，而且容量電價(jià)水平很低，只補(bǔ)償了小部分容量成本。根據(jù)電力生產(chǎn)的成本特點(diǎn)以及國(guó)際經(jīng)驗(yàn)顯示，一般情況下，容量電費(fèi)占總電費(fèi)的比例應(yīng)在40%～50%左右，而我國(guó)目前大工業(yè)容量電費(fèi)占比不足20%。因此，總體上看，我國(guó)電價(jià)結(jié)構(gòu)采用的是單一電量電價(jià)。
根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)定價(jià)理論，對(duì)于固定成本比例較大的商品定價(jià)，按兩部制定價(jià)比按單一的產(chǎn)量定價(jià)能夠提高社會(huì)福利水平，這是電信等行業(yè)普遍采用兩部制定價(jià)的根本原因。兩部制電價(jià)更有效率，但是，我國(guó)卻主要采用單一電量電價(jià)，任憑定價(jià)損失發(fā)生，這是非常不合理的政策選擇。
在現(xiàn)代電力生產(chǎn)銷(xiāo)售的技術(shù)條件下，所有用戶(hù)包括居民用戶(hù)可以實(shí)施兩部制電價(jià)。許多國(guó)家所有用戶(hù)都采用兩部制電價(jià)。我國(guó)其他行業(yè)也有采用兩部制定價(jià)。兩部制電價(jià)沒(méi)有理論和技術(shù)障礙，兩部制電價(jià)實(shí)施后還有利于降低部分高負(fù)荷率用戶(hù)的用電成本，提高電力企業(yè)資源配置效益，因此，建議政府開(kāi)始擴(kuò)大兩部制電價(jià)范圍和提高容量成本補(bǔ)償比例的改革。對(duì)已經(jīng)實(shí)施兩部制電價(jià)的大工業(yè)用戶(hù) ，逐步提高容量電價(jià)水平直到容量成本全部通過(guò)容量電價(jià)回收。對(duì)還沒(méi)有實(shí)施兩部制電價(jià)的用戶(hù)，可按順序從一般工商業(yè)用戶(hù)、居民和農(nóng)業(yè)用電開(kāi)始試點(diǎn)，逐步推廣兩部制電價(jià)。
總之，不管電力體制怎么改革，上面六個(gè)方面的電價(jià)改革都是我國(guó)電價(jià)政策迫切需要解決的問(wèn)題。電力體制改革和電力市場(chǎng)建設(shè)的核心也是希望通過(guò)價(jià)格機(jī)制提高資源配置效率，實(shí)現(xiàn)電力工業(yè)集約發(fā)展。政府管制定價(jià)也能實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)，根據(jù)我國(guó)實(shí)際情況，有效的管制電價(jià)是目前更加現(xiàn)實(shí)，將來(lái)很可能比市場(chǎng)定價(jià)更好的政策選擇。
