王信茂：改革開放40年電力規(guī)劃工作的回顧

　　二、有關電力發(fā)展及規(guī)劃工作的思考

　?。ㄒ唬┨幚砗靡?guī)劃和市場的關系，充分發(fā)揮好電力規(guī)劃的作用

　　黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出：“經(jīng)濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府的作用”。“政府要加強發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃、政策、標準等制定和實施，加強市場活動的監(jiān)管，加強各類公共服務提供?！?/p>

　　眾所周知，電力工業(yè)是關系國計民生的基礎產(chǎn)業(yè)，電力的安全、可靠和有效供應，是現(xiàn)代社會正常運轉(zhuǎn)的重要物質(zhì)技術基礎。落實國家能源戰(zhàn)略，堅持能源發(fā)展以電力為中心,實現(xiàn)電力工業(yè)健康發(fā)展，是調(diào)整優(yōu)化能源結構、加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的重要內(nèi)容，對加快推進資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會建設，確保全面建成小康社會乃至未來經(jīng)濟社會發(fā)展目標任務完成具有重要的支撐作用。

　　縱觀電力工業(yè)改革開放40年的發(fā)展歷程,電力主管部門在認真調(diào)研的基礎上，制定和實施了一系列電力發(fā)展規(guī)劃（計劃），既有如電力工業(yè)部計劃司1985年編制的《電力工業(yè)2000年輪廓設想》、水利電力部規(guī)劃小組1987年編制的《1986～2015年電力發(fā)展綱要（草案）》、能源部1988年上報國務院的〈我國能源工業(yè)中期（1989～2000年）發(fā)展計劃綱要〉、電力工業(yè)部規(guī)劃計劃司1995年編制的〈2020年全國電力發(fā)展規(guī)劃研究報告〉、中國能源戰(zhàn)略研究課題組1996年完成的〈中國能源戰(zhàn)略研究（2000—2050年）〉等涉及到未來15年、30年、50年發(fā)展的長期規(guī)劃，也有涉及到未來每5年發(fā)展的中期規(guī)劃和涉及年度發(fā)展的計劃，而且相互之間密切銜接。電力工業(yè)連續(xù)制定的五年發(fā)展規(guī)劃（計劃），都是根據(jù)國家國民經(jīng)濟和社會發(fā)展五年規(guī)劃（計劃）的總體部署和當時電力工業(yè)的情況，指出存在的主要問題和挑戰(zhàn)，提出未來五年的主要奮斗目標以及主要的政策與措施，以確保所提出的目標都能按期實現(xiàn)。不論是長期目標，還是中期和短期目標；不論是總體目標，還是具體目標，都務必不折不扣地得以實施和落實，通過真抓實干使規(guī)劃變成現(xiàn)實。制定和實施規(guī)劃的最大好處，就是凝聚全社會全行業(yè)共識，有利于使全國、全行業(yè)從上到下都明白未來的奮斗目標與發(fā)展藍圖，也明白困難與問題以及解決問題的主要政策與措施；規(guī)劃向社會提供和展示中長期電力發(fā)展的宏觀環(huán)境和政策取向，引導穩(wěn)定社會公眾特別是投資經(jīng)營者的預期，為中長期資源配置提供指導性的方向，把政府作用與市場機制更好地有機結合起來，落實國家電力產(chǎn)業(yè)政策。在規(guī)劃實施中，根據(jù)市場變化情況進行滾動調(diào)整,提出相關政策和改進措施，強化規(guī)劃的約束力和執(zhí)行力，加強事中事后監(jiān)管，規(guī)劃實施后總結經(jīng)驗教訓，以指導改進規(guī)劃工作。伴隨著電力規(guī)劃的制定與實施，我們?nèi)〉昧穗娏I(yè)的輝煌成就。電力規(guī)劃功不可沒！

　　實踐表明，電力發(fā)展規(guī)劃是電力工業(yè)發(fā)展建設的重要指導，起著穩(wěn)定政策基調(diào)、改善與電力市場的溝通、增強可預見性和透明度的重要作用?？茖W規(guī)劃是電力工業(yè)實現(xiàn)健康發(fā)展的根本保證，對于提高電力工業(yè)發(fā)展質(zhì)量、效率和轉(zhuǎn)型升級至關重要。因此，電力工業(yè)發(fā)展規(guī)劃的制定和實施是政府宏觀管理的重要內(nèi)容，也是國家宏觀調(diào)控的重要手段，在社會主義市場經(jīng)濟體制下，制定、實施電力發(fā)展統(tǒng)一規(guī)劃，體現(xiàn)了政府引導與市場主導相結合，更好地發(fā)揮了政府的作用。根據(jù)黨的十八大以來的會議精神，電力規(guī)劃管理需要結合我國社會主義市場經(jīng)濟體制改革的不斷深化而不斷加強、完善，盡快制定規(guī)劃法。電力規(guī)劃的內(nèi)容、方法也需要不斷創(chuàng)新。

　　（二）要進一步理請電力規(guī)劃在能源規(guī)劃體系中的功能和定位

　　目前，我國能源規(guī)劃“兩級三類”的體系已經(jīng)基本形成，“兩級”就是國家和地方兩級，“三類”就是總體規(guī)劃、專項規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃。

　　在能源規(guī)劃體系中，電力規(guī)劃是能源規(guī)劃的專項規(guī)劃。電力規(guī)劃要提出電力發(fā)展的總體目標、指導思想、政策取向，在具體任務方面，要解決涉及全局的問題，如跨區(qū)資源配置和通道建設、市場消納、電力系統(tǒng)的整體效率等重大問題。能源是一個大產(chǎn)業(yè)，能源規(guī)劃是各類能源發(fā)展的總體規(guī)劃，它不需要也不可能包攬電力規(guī)劃的全部內(nèi)容。因此，那種認為有了能源規(guī)劃就可以不要電力規(guī)劃的看法是片面的、錯誤的。

　　電力規(guī)劃相對于主要轉(zhuǎn)化為電力消費的水能、核能、風能、太陽能、生物質(zhì)能等的這些規(guī)劃和電網(wǎng)規(guī)劃，又是總體規(guī)劃。主要轉(zhuǎn)化為電力消費的水能、核能、風能、太陽能、生物質(zhì)能等的這些規(guī)劃應是電力規(guī)劃的專項規(guī)劃。進入21世紀，主管部門對電力規(guī)劃工作缺乏應用的重視，“十一五”、“十二五”時期沒有公布電力規(guī)劃；在能源規(guī)劃體系上，把風電、太陽能發(fā)電等的這些屬于發(fā)電的規(guī)劃錯位為能源規(guī)劃的專項規(guī)劃，各類電源規(guī)劃和電網(wǎng)規(guī)劃之間又缺乏銜接、協(xié)調(diào)，是造成電源無序發(fā)展，常規(guī)電源與新能源電源、電源與電網(wǎng)發(fā)展不協(xié)調(diào)的重要原因之一。2013年新組建的國家能源局加強了對電力規(guī)劃的管理工作，重視電力規(guī)劃的引領作用，編制并公布了電力發(fā)展“十三五”規(guī)劃，加強了對各類電源、電源與電網(wǎng)發(fā)展的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作，使電力工業(yè)走上了高質(zhì)量發(fā)展的新階段。

　　實踐表明，電力發(fā)展必須要制定規(guī)劃，必須要堅持電力統(tǒng)一規(guī)劃。

　　（三）要適度超前發(fā)展電力

　　電力工業(yè)是關系國計民生的重要基礎產(chǎn)業(yè)和公用事業(yè),是現(xiàn)代社會使用最廣泛的二次能源，已成為國民經(jīng)濟和社會各領域必不可少的生產(chǎn)資料，同時是和人民日常生活密切相關、不能缺少的生活資料。電力的安全、穩(wěn)定和充分供應，是國民經(jīng)濟全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展的重要保障條件,事關國家安全戰(zhàn)略，事關經(jīng)濟社會發(fā)展全局。

　　電力從規(guī)劃設計到投產(chǎn)運行需要較長的建設周期的客觀規(guī)律，決定了電力要適度超前于經(jīng)濟發(fā)展。這已為國內(nèi)外電力工業(yè)發(fā)展的實踐所證明，也是我國“十五”時期電力發(fā)展及規(guī)劃工作值得重點總結的經(jīng)驗教訓。我國從20世紀70年代初開始缺電，并持續(xù)了二十多年。直到“九五”中后期，全國電力供需形勢才在低水平用電條件下達到相對平衡，部分地區(qū)略有盈余。但是，由于“九五”后期電力建設規(guī)模的減少和“十五”初期電力需求增長迅猛，從2002年下半年起電力供應短缺狀況再度出現(xiàn)，并逐漸發(fā)展成全國性、持續(xù)性的缺電局面，給國民經(jīng)濟發(fā)展造成了一定影響，這再一次警示我們，要始終堅持電力適度超前發(fā)展的方針。

　　“十三五”電力規(guī)劃已實施兩年多，全社會用電量年均增長5.7%，超過了“十三五”規(guī)劃預測年均增長3.6%到4.8%水平，結合國民經(jīng)濟運行穩(wěn)中向好、全社會用電量平穩(wěn)較快增長的態(tài)勢，要在國家規(guī)劃和各地方規(guī)劃中期評估滾動調(diào)整規(guī)劃中加以重視，要防止部分地區(qū)出現(xiàn)電力供需緊張局面。現(xiàn)階段要實現(xiàn)電力適度超前發(fā)展，就要加快電力項目的前期研究，科學預測電力需求，加強電力發(fā)展統(tǒng)一規(guī)劃，充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用，繼續(xù)保持電力的必要投入和加快提升系統(tǒng)需求響應能力，滿足人民日益增長的美好生活使用綠色、智能、便捷和能夠抵御一般自然災害的電力需求。同時要加快完善電價機制，加快電力立法，為電力適度超前發(fā)展提供堅強的法律、法規(guī)和體制、機制保障。

　　（四）電力結構調(diào)整優(yōu)化是戰(zhàn)略性任務

　　經(jīng)過幾十年的發(fā)展和努力，到“九五”期間，我國長期以來的短缺經(jīng)濟轉(zhuǎn)變成為總量供需基本平衡，逐步發(fā)展成為買方市場。但亞洲金融危機過后，到“十五”中期，電力供應緊張聲再起，小火電機組遍地開花，打亂了電力結構調(diào)整的進程。從我國經(jīng)濟發(fā)展階段及全國平均供電水平來看，在相當長的時間內(nèi)，都應把保證電力充足供應放在首位，但同時要重視電力結構調(diào)整，這也是貫穿電力發(fā)展始終的，如不抓住電力結構調(diào)整，就不可能實現(xiàn)電力長期的可持續(xù)的發(fā)展。因此，電力結構調(diào)整優(yōu)化已經(jīng)成為電力發(fā)展規(guī)劃的戰(zhàn)略性任務。

　　電力結構包括電力工業(yè)產(chǎn)業(yè)結構、地區(qū)結構、城鄉(xiāng)結構、所有制結構、組織結構等。電力產(chǎn)業(yè)結構包括電網(wǎng)、電源結構和技術結構，電源與電網(wǎng)之間的協(xié)調(diào)關系。電網(wǎng)結構包括電網(wǎng)網(wǎng)架、電廠送出或接入系統(tǒng)、輸電系統(tǒng)、配電系統(tǒng)及其相互間的協(xié)調(diào)。電源結構包括水電、煤電、天然氣發(fā)電、核電、新能源發(fā)電等相互間比例關系。技術結構包括技術裝備水平、可持續(xù)發(fā)展技術能力等各方面。此外，電力地區(qū)結構包括電源和電網(wǎng)在不同區(qū)域的合理布局，如西電東送、送端系統(tǒng)布局、受端系統(tǒng)布局等。城鄉(xiāng)結構主要是指電力在城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村的布局和相互關系。所有制結構是指電力資產(chǎn)的所有制屬性，如在電力資產(chǎn)中，中央國有資產(chǎn)、地方國有資產(chǎn)、集體資產(chǎn)和私人資產(chǎn)等多種所有制的比例關系。組織結構是指電力行業(yè)中企業(yè)組織類型及其相互關系。

　　無論是政府機構和企業(yè)，還是中介機構和各級專家、學者，都強調(diào)電力工業(yè)發(fā)展要加大結構調(diào)整力度，實現(xiàn)電力結構戰(zhàn)略性調(diào)整早已列為國家能源發(fā)展的基本政策，并為此進行了幾十年的艱苦努力，且取得了巨大成績，但現(xiàn)在仍是一個以煤炭為主高碳能源系統(tǒng)和煤電為主高碳電力系統(tǒng)。從這個實際情況出發(fā)，我國的電力結構調(diào)整應是一個長期的艱巨的歷史過程，既要抓緊又不能違背經(jīng)濟規(guī)律，操之過急。電力結構調(diào)整的方向是統(tǒng)籌各類電源建設，逐步提高非化石能源消費比重，發(fā)展非煤能源發(fā)電與煤電清潔高效有序利用并舉，堅持節(jié)能減排，提高電能占終端能源消費比重，優(yōu)化電網(wǎng)結構，科學推進遠距離、大容量電力外送，構建規(guī)模合理、安全可靠、高效智能的電力系統(tǒng)。但是，什么樣的電力結構才是我們所常說的較為優(yōu)化的結構？這是電力規(guī)劃工作的首要任務，因為沒有標準就失去了規(guī)劃工作的目標。我認為電力結構優(yōu)化標準是以經(jīng)濟性和可持續(xù)發(fā)展性為基本準則的，即較為優(yōu)化的電力結構必須是較為經(jīng)濟的，也是能實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的。同時，電力結構優(yōu)化標準是與國家和地區(qū)的具體情況密切相關的，不同的發(fā)展階段，不同的資源稟賦，其標準也會不同。與優(yōu)化標準相關聯(lián)的，需要逐步建立電力結構優(yōu)化模型，來優(yōu)化未來的電力結構，提出電力結構優(yōu)化的標準體系。所以，這也是我國電力規(guī)劃首先要著手的工作。

　　電力結構調(diào)整優(yōu)化要蹄疾步穩(wěn)，電力規(guī)劃工作任重道遠。

　　參考文獻：

　　1、建國以來電力計劃工作的回顧   中國電力出版社  2000.10

　　2、中國電力規(guī)劃   《中國電力規(guī)劃》編寫組編   中國水利電力出版社   2007年1月

　　3、電力發(fā)展規(guī)劃研究與實踐探索  王信茂著    中國電力出版社   2012年4月

　　4、中國電力十年跨越與發(fā)展   《中國電力年鑒》編輯委員會  中國電力出版社   2013年12月

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