“鄰避”(NIMBY，NotInMyBackYard，別在我家后院)是個外來音譯詞，源于20世紀(jì)五六十年代西方國家市民反對將垃圾處理廠、變電站等公共設(shè)施建在自家附近的抗議活動;由此衍生出“鄰避”設(shè)施(反對建設(shè)的公共設(shè)施)“鄰避”運動(針對某一公共設(shè)施建設(shè)出現(xiàn)的居民集會等抗議)等詞匯，有人稱為“鄰避”效應(yīng)，有人稱為“鄰避”運動，也有人稱為“群體性事件”。在我國，自反對PX項目落地，到反對垃圾處理廠、變電站等公共項目建設(shè)等，“鄰避”事件可謂此起彼伏，從未消停過，并成為一些地方項目建設(shè)常遭遇的棘手難題，甚至成為難以逾越的“鴻溝”。因此，化解“鄰避”困境十分迫切。
城鄉(xiāng)垃圾處理勢在必行
垃圾處理是每個城市都要解決的現(xiàn)實問題;相對于其他公共設(shè)施建設(shè)，垃圾焚燒廠選址受行政空間和運輸費用等因素制約。在堆肥、填埋和焚燒處理等垃圾處理方式中，焚燒具有用地省、處理快、減容多、污染影響小等優(yōu)點，還能發(fā)電上網(wǎng)或提供熱水。研究發(fā)現(xiàn)，5個人的生活垃圾焚燒發(fā)電就可滿足1個人的日常用電需求。因此，人口密集、經(jīng)濟發(fā)達、土地稀缺的城市，尤其是100萬以上人口城市會優(yōu)先選擇焚燒方式處理垃圾。垃圾焚燒發(fā)電不僅能解決“垃圾圍城”問題，還能增加能源供應(yīng)，因而是“一舉多得”的好事。
垃圾焚燒也存在技術(shù)及管理方面的問題。一是垃圾運輸車輛噪聲和散發(fā)的臭氣，給公眾留下不良印象，并因此產(chǎn)生“鄰避”心理。二是垃圾焚燒廠選址不公開、環(huán)評不規(guī)范，公眾不知情、信息不透明成為一些“鄰避”沖突的由頭。三是缺乏平等有效的溝通機制和公平合理的利益補償，周邊公眾因享受不到焚燒發(fā)電的好處而覺得憋屈。四是公眾擔(dān)心垃圾焚燒廠的建設(shè)，影響所在小區(qū)的房價升值(有時是重要原因);五是隨著居民生活水平的提高，保護環(huán)境意識增強;垃圾焚燒廠污染物排放超標(biāo)或“選擇性達標(biāo)”影響環(huán)境質(zhì)量;加之二惡英污染被人為放大，引起周邊居民恐慌，并成為“鄰避現(xiàn)象”的直接誘因。
垃圾焚燒，因“鄰避”效應(yīng)而被推到風(fēng)口浪尖，面對日益增多的“鄰避”問題，一些城市垃圾焚燒項目陷入“上馬—抗議—下馬”窘境，個別地方甚至出現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)因垃圾焚燒廠的“鄰避”運動被撤職的情形;當(dāng)然，我國一些地方較好地解決了垃圾焚燒廠與居民和諧相處問題。
筆者并非推崇垃圾焚燒，一些城市將垃圾處理、河道清淤、環(huán)境治理一體化，廢物發(fā)酵產(chǎn)生沼氣，經(jīng)凈化后作為新能源汽車的原料，并發(fā)展成為“賺錢”的生意。因此，要對不同處理方案進行經(jīng)濟、技術(shù)評價，以體現(xiàn)“害權(quán)取輕、利權(quán)取重”原則?？偨Y(jié)國內(nèi)外化解“鄰避”效應(yīng)的做法和經(jīng)驗，提出化解之策，具有十分重要的意義。
垃圾焚燒“鄰避”困境化解對策
“鄰避”問題的化解，是政府治理能力的體現(xiàn);需要事前預(yù)防、事中應(yīng)對和善后，需要政府、企業(yè)和公眾的良性互動。只有這樣，才能使城市生活垃圾問題得到妥善解決。
1.轉(zhuǎn)變發(fā)展觀念，科學(xué)定位。對于觀念的轉(zhuǎn)變，筆者認(rèn)為，城市管理者應(yīng)當(dāng)認(rèn)識到，垃圾處理投資固然可以增加GDP，但目的是改善人居環(huán)境。如果追求GDP增長，將垃圾焚燒作為“營利”產(chǎn)業(yè)對待，會扭曲其本來性質(zhì)。垃圾是現(xiàn)今惟一增長的“資源”，必須得到妥善處理，“垃圾圍城”困境必須破解;垃圾處理既造福當(dāng)代也利在千秋，是公共事業(yè)，事關(guān)民眾福祉，事關(guān)社會和諧，也是宜居環(huán)境的重要標(biāo)志。垃圾是一個局部性問題，地方政府必須承擔(dān)責(zé)任，建章立制，制定規(guī)劃、出臺政策，以免使自己作為公共利益承擔(dān)者和利益糾紛仲裁者的身份遭到質(zhì)疑，陷入“塔西陀陷阱”：無論說什么話、做什么事均得不到居民認(rèn)可。垃圾處理是一個長期問題，不能拖、不能等也不能不解決，必須尋找一個當(dāng)?shù)鼐用窠邮艿慕鉀Q方案。換言之，城市生活垃圾不處理不行，但粗放式的處理也不行。
制定規(guī)劃。將垃圾處理設(shè)施建設(shè)納入“三規(guī)合一”總體安排;重視規(guī)劃銜接，土地利用規(guī)劃、建設(shè)規(guī)劃等一經(jīng)批準(zhǔn)，就以法規(guī)的形式確定下來，以免“領(lǐng)導(dǎo)一動規(guī)劃重弄”。
明確目標(biāo)。近期，可在減量化的前提下將垃圾清運出去作為重點，以免成為污染源;又要盡可能還歷史舊賬，清除圍城的“垃圾山”。中長期看，應(yīng)選擇適合當(dāng)?shù)貤l件的處理方式，減少垃圾填埋占地，因為部分城市已無地可埋垃圾，而且土地還要“留給子孫耕”，目的是還民眾一個優(yōu)美、舒適的環(huán)境。
明確處理順序。應(yīng)按“避免產(chǎn)生、循環(huán)使用、最終處置”的順序處理垃圾，形成垃圾分類-回收利用-填埋、分類-堆肥-焚燒和分類-堆肥-焚燒-填埋等模式。垃圾減量化，要從源頭做起;公眾要改變消費觀念和習(xí)慣。如到飯店吃飯盡可能“光盤”，剩下來打包帶走;少用一次性產(chǎn)品，分類投放垃圾，廢紙、廢塑料等廢物放到標(biāo)有可回收字樣的垃圾箱。完善回收系統(tǒng)，加強“兩網(wǎng)融合”，為后續(xù)處理創(chuàng)造條件，解決“垃圾圍城”難題。
2.從分類入手源頭減量，排放必須達標(biāo)?！班彵堋背闪艘粋€普遍問題，究其原因主要有：一是政府以為“技術(shù)可行”就會得到民眾認(rèn)可，實際卻不然;二是污染排放控制不力，臭氣熏天、垃圾焚燒廠冒黑煙。政府對垃圾處理定位模糊、管理粗放;企業(yè)低價競標(biāo)，設(shè)施建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)低;規(guī)劃用地調(diào)整導(dǎo)致利益格局變化等，埋下了“鄰避”隱患。“鄰避”運動會產(chǎn)生“示范”效應(yīng)，從個別地方向更大范圍的地方“擴散”。
我國垃圾焚燒行業(yè)從2014年起提出藍色焚燒理念：要求更嚴(yán)格的煙氣排放標(biāo)準(zhǔn)，更高效的能源利用，更科學(xué)的資源循環(huán)，更透明的設(shè)施運行情況。與歐盟2000相比排放標(biāo)準(zhǔn)更為嚴(yán)格，二惡英、SOx、NOx和煙塵排放濃度目標(biāo)更低。筆者在調(diào)研中了解到，北京神霧集團開發(fā)的生活垃圾裂解工藝，在原理上可以避免二惡英的產(chǎn)生，示范廠經(jīng)一年多時間的運行，主要工藝和設(shè)備穩(wěn)定可靠，專家評審認(rèn)為“達到國際領(lǐng)先水平”。這種垃圾裂解工藝能否替代現(xiàn)有技術(shù)路線，人們拭目以待。
應(yīng)完善標(biāo)準(zhǔn)和相關(guān)技術(shù)政策。嚴(yán)格的環(huán)境排放標(biāo)準(zhǔn)，可使得垃圾處理廠建在市政府或居民區(qū)旁，而不會造成群眾的顧慮。研發(fā)先進、可靠、經(jīng)濟的處理技術(shù)，提高就地消納生活垃圾的能力;實施技術(shù)準(zhǔn)入目錄管理，加強行業(yè)指導(dǎo)。建立完善的監(jiān)測、統(tǒng)計和評價體系，規(guī)范市場，促進環(huán)境衛(wèi)生產(chǎn)業(yè)的持續(xù)健康快速發(fā)展。
3.科學(xué)選址、合理補償，讓垃圾焚燒廠與居民和諧共處。垃圾焚燒廠選址，應(yīng)技術(shù)可行、經(jīng)濟合理、環(huán)境可容納、公眾可接受，一要避免對環(huán)境和人體健康產(chǎn)生不利影響;二要考慮經(jīng)濟性，畢竟垃圾處理費用最終由居民承擔(dān)。
政府應(yīng)率先垂范。將垃圾焚燒廠建在機關(guān)單位附近，不僅海外已有先例，而且可以打消群眾顧慮。垃圾問題的最終解決，需要當(dāng)?shù)卣途用竦挠行贤?，攜手共同面對。對受到垃圾焚燒廠影響或傷害的民眾，應(yīng)予以合理而充分賠償。對補償方式和補償標(biāo)準(zhǔn)等問題應(yīng)充分聽取區(qū)縣、街鎮(zhèn)、企業(yè)和居民的意見，不斷增強科學(xué)性、民主性和透明度。
臺灣行政法的補(賠)償機制，分兩種類型：一是政府或工廠有“過失”情形下，可以進行損害賠償(以身體或財產(chǎn)遭受污染的實質(zhì)損害為基礎(chǔ))或損失補償(精神上或道德上的損失);二是政府或工廠“沒有過失”情形下，必須有“環(huán)保回饋”。這一做法值得借鑒。
政府通過電價補貼、垃圾處理費補貼，免費提供熱源等方式，讓周邊居民享受垃圾焚燒廠建設(shè)的好處。垃圾焚燒廠要有改善小區(qū)生活質(zhì)量的行動計劃，如種樹、建隔音墻和綠化帶等，保護周邊環(huán)境;建設(shè)衛(wèi)生服務(wù)部門、教育宣傳中心、干洗中心、健身廣場等社區(qū)服務(wù)中心和活動場所，讓周邊居民享受公共服務(wù);將垃圾處理廠建成綠色、自然、美好、功能復(fù)合的公園，集再生設(shè)計、低碳生活、宣傳教育、娛樂體驗等功能于一體，寓教于樂，為居民創(chuàng)造舒適的公共空間。
全民的積極參與，是化解“鄰避”問題的成功關(guān)鍵。公眾有環(huán)境知情權(quán)，也需要避免過分情緒化，甚至出現(xiàn)暴力行為；政府必須守得住底線：破解“垃圾圍城”困境是目的，提高突發(fā)事件的應(yīng)對能力，避免矛盾激化。
4．建立對話機制，加強協(xié)調(diào)溝通。化解“鄰避”問題，需要建立一整套公眾參與和有效溝通機制，以免政府習(xí)慣性地“為民做主”。政府以為做了環(huán)評、有了“科學(xué)依據(jù)”，民眾就會欣然接受，事實卻不然。在聽證會上，沒有反對意見不是正常的；聽到的反對意見越多，越能避免“鄰避”問題的出現(xiàn)。
避免“鄰避”問題演化為協(xié)商余地狹小的激烈沖突，必須讓項目論證時的協(xié)商和說服真正起作用。讓釋疑跟上質(zhì)疑：項目會不會產(chǎn)生環(huán)境影響，要用數(shù)據(jù)擺事實講道理，國外怎么做的、采用的是什么技術(shù)、居民健康如何保證等，要耐心釋疑解惑，設(shè)身處地多從當(dāng)?shù)鼐用竦慕嵌人伎紗栴}，而不是簡單的“我講你聽”。
主管部門要使規(guī)劃更加公開透明，多傾聽并尊重民意，并成為善于傾聽、尊重民意的協(xié)調(diào)者、溝通者。尊重居民意見，有助于改善政府形象；而無視“鄰避”運動的現(xiàn)實，甚至斥“刁民造反”“顧小家不顧大家”，“鄰避”事件就會激化，后果會很嚴(yán)重。
5．加強信息披露，化解民眾擔(dān)憂。信息透明，是政府與公眾建立互信的前提條件。信息透明，要從一開始就尊重公眾的知情權(quán)。公眾的憤怒根源之一，是發(fā)現(xiàn)“鄰避”項目在不知情時已然開工。政府雖然強調(diào)在網(wǎng)上公開了信息，但方式之低效與信息之模糊飽受詬病，也是事后處理中民眾對政府缺失信任感的原因。時至今日，“民可使由之，不可使知之”已不能作為辦事規(guī)則了。關(guān)系到人民健康和財產(chǎn)安全的環(huán)境信息，應(yīng)當(dāng)在法律規(guī)定中強制要求披露。
公眾在抗議中容易陷入“情緒主義”，因為從垃圾焚燒廠規(guī)劃和選擇開始就存在信息不透明問題，缺乏理性溝通和參與基礎(chǔ)。日本的垃圾焚燒廠通過電子屏幕，實時顯示污染物的排放數(shù)據(jù)；還經(jīng)常開放，以便市民了解情況，化解市民擔(dān)憂。東京的垃圾處理廠環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)極為嚴(yán)格，參觀人員戴白手套參觀工廠后，手套仍是白色?！把垡姙閷崱庇H身感受有利于消除公眾對垃圾焚燒廠的疑慮。
政府將信息公開、民意調(diào)查、聽證會等加以制度化、規(guī)范化、程序化、法制化。企業(yè)應(yīng)該盡可能向政府和公眾提供完全信息，消除信息不完全和不對稱對公眾心理和政府決策的負面影響；除進行商務(wù)分析外，還應(yīng)進行簡明扼要、系統(tǒng)的風(fēng)險分析，制定風(fēng)險減輕與管理方案，及時公開發(fā)布并吸收公眾和政府的意見，確保受影響區(qū)居民的知情權(quán)、表達權(quán)。
6．完善收費政策，保證垃圾處理設(shè)施正常運行。收費，是垃圾處理設(shè)施正常運行的前提。盡管我國政府有關(guān)部門發(fā)布了垃圾強制分類的相關(guān)文件，但現(xiàn)實中存在“源頭分類”和“末端治理”的利益博弈。源頭分類會受到既得利益集團的抵制：畢竟“多分出一噸，就會少燒一噸，少得一噸的財政補貼”。在垃圾焚燒論證會上，出現(xiàn)“挺燒”和“反燒”聲音的交織碰撞在所難免。
自1848年英國出臺《公共衛(wèi)生法》以來，與垃圾處理處置有關(guān)的資源化利用、無害化處理等法規(guī)不斷完善。日本近年來要求對垃圾焚燒灰渣進行高溫熔融，《二惡英對策特別措施法》《循環(huán)型社會形成推進基本法》以及廢棄物回收利用的法律陸續(xù)出臺。從20世紀(jì)90年代起，日本實行收費制度，以抑制垃圾過快增長，也獲得一定處理經(jīng)費。
健全收費制度，按照“扔垃圾付費”原則，制定收費標(biāo)準(zhǔn)；選擇穩(wěn)定有效的載體，低成本高效率地收取垃圾費。制定并實施普惠性的財稅政策，如抵押—返還政策、土地使用和稅收優(yōu)惠等，加大財政投入，引導(dǎo)社會資金進入廢物回收和垃圾處理領(lǐng)域，使財政投入、收費與設(shè)施運營成本在財務(wù)上大致平衡。探索建立環(huán)境產(chǎn)業(yè)投資基金、發(fā)行市政債券、利用資本市場等多種形式，籌集必要的發(fā)展資金，促進環(huán)境衛(wèi)生產(chǎn)業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。
7．分清責(zé)任，形成“鄰避”問題的長效化解機制。分清責(zé)任是垃圾焚燒廠與居民和諧共處的前提。2000年，東京將23區(qū)的垃圾處理交給各區(qū)政府，成立了“東京23區(qū)清掃一部事務(wù)組”：負責(zé)可燃垃圾的焚燒、大型垃圾破碎等環(huán)節(jié)，填埋則由東京都負責(zé)。大多數(shù)社區(qū)均有一處垃圾焚燒廠，有的區(qū)甚至有兩座。一些小學(xué)緊挨著工廠，家長并不擔(dān)心孩子健康會受到影響，環(huán)境優(yōu)美和達標(biāo)排放是前提。
伴隨經(jīng)濟高速發(fā)展，東京垃圾呈爆炸性增長，部分垃圾未經(jīng)焚燒就直接填埋，導(dǎo)致環(huán)境嚴(yán)重惡化。前東京都知事美濃部提出，在城市中心各區(qū)建垃圾焚燒廠；居民雖在垃圾焚燒上達成共識，但不愿意將焚燒廠建在自己社區(qū)，因此爆發(fā)“垃圾戰(zhàn)爭”。從1956年東京制定《焚燒工廠建設(shè)十年計劃》到1978年焚燒廠開工建設(shè)，“垃圾戰(zhàn)爭”持續(xù)了22年之久。東京解決垃圾焚燒問題用了20年時間，我們能在一個晚上就解決垃圾焚燒“鄰避”問題嗎？
垃圾處理和管理是一項關(guān)系全社會的系統(tǒng)工程，涉及規(guī)劃、環(huán)保、財政、稅務(wù)、企業(yè)和民眾等主體，需要綜合協(xié)調(diào)，加強集成，形成合力。政府應(yīng)發(fā)揮行政管理、市場管理、社會管理和公共管理職能，共同制定規(guī)劃、規(guī)范與標(biāo)準(zhǔn)，加快政事分離、政企分離、事企分離的步伐，創(chuàng)造一個公平、公正、公開的市場環(huán)境，實現(xiàn)天藍、地綠、水清的環(huán)境目標(biāo)。
8．加強監(jiān)測、監(jiān)督，形成“鄰避”問題化解的制度安排。環(huán)評是污染預(yù)防的重要措施，應(yīng)當(dāng)有獨立性。群眾有意見，可向人大提出申請，對項目進行聽證；有質(zhì)疑的群眾由政府提供法律和資金援助。政府可以拿出政府的論證報告，公眾也可以提出自己的認(rèn)證報告，雙方進行公開聽證和討論，并尋求意見的“交集”。
完善政府與社會監(jiān)管制度。強化政府管理與監(jiān)督作用；加強社區(qū)監(jiān)督，賦予社區(qū)一定掌控權(quán)；引入第三方，監(jiān)督垃圾焚燒廠污染物排放情況；發(fā)揮環(huán)保團體、專家學(xué)者以及媒體的監(jiān)督作用，報道或揭發(fā)污染行為；發(fā)起公益性環(huán)境訴訟，或向政府主管部門提出環(huán)境信息公開的要求；通過發(fā)揮人大或政協(xié)代表的作用，依法對垃圾焚燒設(shè)施建設(shè)、營運進行指導(dǎo)、規(guī)范、監(jiān)督。
建應(yīng)對機制和預(yù)案。在主體上，利益相關(guān)者要有一定信用和妥協(xié)；管理或過程上，重視事先預(yù)防而不是事后應(yīng)急；技術(shù)或?qū)ο笊?，有?jīng)濟、社會、環(huán)境三重效益分析，對損失有足夠補償預(yù)案。避免“鄰避”問題，還要有應(yīng)對機制，啟動法定調(diào)查程序，舉行聽證會，邀請利益相關(guān)方參與，而不能領(lǐng)導(dǎo)“說上就上、說停就停”，居民社區(qū)要發(fā)揮作用，對內(nèi)協(xié)調(diào)居民意見，對外能統(tǒng)一發(fā)聲。
9．提高公眾素質(zhì)和參與環(huán)保的能力?！班彵堋眴栴}的產(chǎn)生和興起，是公民環(huán)境意識和權(quán)利意識的覺醒。伴隨市場經(jīng)濟和公民社會的發(fā)育，民眾萌發(fā)了“環(huán)境權(quán)益”意識；中學(xué)生的參與反映了這一“代際變化”的不可逆轉(zhuǎn)，這就需要城市政府和管理者從觀念到行為與時俱進。
公眾是“理性經(jīng)濟人”，可借鑒我國臺灣化解“鄰避”問題的做法和經(jīng)驗：一、由當(dāng)?shù)厝俗约航鉀Q當(dāng)?shù)貑栴}，而不必讓“外地人”介入以免事件復(fù)雜化。二、政府部門只與小區(qū)居民談“共同意見”，而不與每個人談“個別意見”，因為每個人的訴求是不一樣的。小區(qū)居民要事先討論凝聚共識，政府可以提供會場和服務(wù)，力爭在對話中形成“最大公約數(shù)”。
全民的積極參與，是化解“鄰避”問題的成功關(guān)鍵。公眾有環(huán)境知情權(quán)，也需要避免過分情緒化，甚至出現(xiàn)暴力行為；政府必須守得住底線：破解“垃圾圍城”困境是目的，提高突發(fā)事件的應(yīng)對能力，避免矛盾激化。黨的十八屆四中全會提出建立法制社會的要求，應(yīng)更好地發(fā)揮法院的作用，避免流血沖突或危機社會安全的事件發(fā)生。
“鄰避”問題，在相當(dāng)長一段時間內(nèi)仍將在我國出現(xiàn)，對此，政府和企業(yè)應(yīng)當(dāng)有一個清醒認(rèn)識。嚴(yán)格劃清“鄰避”困境的環(huán)節(jié)相對困難，社會各方應(yīng)積極探索“鄰避”問題的化解途徑，凝聚共識，一些措施需要貫穿垃圾管理的全過程，以免“鄰避”問題阻礙社會的持續(xù)健康發(fā)展，從而實行天更藍、水更清、環(huán)境更宜居的全面小康社會目標(biāo)。
(作者系國務(wù)院發(fā)展研究中心社會發(fā)展研究部副巡視員、研究員)
