中發(fā)[2015]9號文件指出：“政府職能轉(zhuǎn)變不到位，各類規(guī)劃協(xié)調(diào)機制不完善。各類專項發(fā)展規(guī)劃之間、電力規(guī)劃的實際執(zhí)行與規(guī)劃偏差過大?！笔请娏π袠I(yè)發(fā)展中的主要問題之一，因而亟需通過改革，更好發(fā)揮政府作用，進一步強化電力統(tǒng)籌規(guī)劃，以力求打造一個新型的電力工業(yè)體系。在這個重大問題上，新電改方案相對于上一輪改革來講是一個創(chuàng)新。
現(xiàn)在面臨的問題是如何進一步強化電力統(tǒng)籌規(guī)劃？筆者認為主要還是加快政府的轉(zhuǎn)型，具體來講需要主管部門加強三個方面的工作，即：理清并建立科學的電力規(guī)劃體系，加強電力規(guī)劃管理體制機制建設(shè)，加強在電力規(guī)劃制定和實施中的協(xié)調(diào)職能。
理清并建立科學的電力規(guī)劃體系
一、電力科學發(fā)展對電力規(guī)劃的要求
?。ㄒ唬╇娏σ?guī)劃應(yīng)充分考慮資源環(huán)境承載力，依法開展規(guī)劃的環(huán)境影響評價，統(tǒng)籌解決好電力工業(yè)發(fā)展中資源與環(huán)境保護、結(jié)構(gòu)調(diào)整、技術(shù)進步、效益提高、資金需求、設(shè)備制造、電能節(jié)約、電能替代等多方面的問題，實現(xiàn)電力的安全、綠色、高效、經(jīng)濟供應(yīng)。
（二）電力規(guī)劃應(yīng)是科學統(tǒng)一的電力系統(tǒng)規(guī)劃。電力系統(tǒng)包括發(fā)電、電網(wǎng)、用戶（負荷）。電力規(guī)劃不僅要實現(xiàn)各類電源橫向多元互補，還要實現(xiàn)電源電網(wǎng)負荷縱向平衡協(xié)調(diào)。
?。ㄈ╇娏σ?guī)劃要逐步引入綜合資源規(guī)劃的理念，將供應(yīng)側(cè)的資源和需求側(cè)的資源放在一起，按照一定規(guī)則進行優(yōu)化組合排序，按照經(jīng)濟指標、環(huán)境排放、技術(shù)安全約束、電力電量平衡等指標體系，進行多方案的比選，推薦最優(yōu)的規(guī)劃方案。
二、電力規(guī)劃要構(gòu)成一個完整的科學體系
本輪電力改革要重點解決電力規(guī)劃“碎片化”問題，各類電源規(guī)劃、電網(wǎng)規(guī)劃等均應(yīng)納入電力發(fā)展總體規(guī)劃統(tǒng)籌研究。
?。ㄒ唬╇娏Πl(fā)展總體規(guī)劃的子規(guī)劃（或稱專項規(guī)劃）包括電源規(guī)劃、電網(wǎng)規(guī)劃、節(jié)能和需求側(cè)管理規(guī)劃、煤電運綜合平衡規(guī)劃、環(huán)境影響分析及保護規(guī)劃、投融資規(guī)劃等等。在電源規(guī)劃中又有常規(guī)電源規(guī)劃、新能源發(fā)電規(guī)劃。各專項規(guī)劃和電力發(fā)展總體規(guī)劃共同組成了一個完整、科學的電力規(guī)劃體系。各專項規(guī)劃與電力發(fā)展總體規(guī)劃不是平行并列的關(guān)系，不應(yīng)獨立于電力發(fā)展總體規(guī)劃之外。
?。ǘ┎还苁鞘裁茨茉?，只要它的開發(fā)利用主要以轉(zhuǎn)換成電能為基本形態(tài)的，其發(fā)展規(guī)劃均應(yīng)作為電源規(guī)劃納入電力發(fā)展總體規(guī)劃，既包括煤炭、水能、天然氣等常規(guī)能源發(fā)電，也包括核能、風能、太陽能等新能源與可再生能源發(fā)電。各類電源規(guī)劃與電力發(fā)展總體規(guī)劃的關(guān)系是“母子規(guī)劃”的關(guān)系，或稱總體規(guī)劃與專項規(guī)劃的關(guān)系，而不是平行并列的關(guān)系。各類電源規(guī)劃更不應(yīng)該獨立于電力發(fā)展總體規(guī)劃之外。如果某種能源發(fā)電規(guī)劃沒有納入電力發(fā)展總體規(guī)劃，就會在電力系統(tǒng)中出現(xiàn)發(fā)展不協(xié)調(diào)的現(xiàn)象。如風電開發(fā)前期僅根據(jù)風能資源就設(shè)想了風電基地規(guī)模和開發(fā)進度，缺乏對風電輸送和消納的研究，更沒有納入電力發(fā)展總體規(guī)劃，造成風電發(fā)展與電網(wǎng)發(fā)展不協(xié)調(diào)，使得部分地區(qū)風電裝機規(guī)模大大超出電力系統(tǒng)合理消納能力，棄風現(xiàn)象就大量出現(xiàn)。
?。ㄈ┠茉窗l(fā)展的實踐表明，在能源轉(zhuǎn)換成電能后，不管是就地配送消納還是外送消納，都應(yīng)納入電力發(fā)展總體規(guī)劃，才能保證電源規(guī)劃（包括新能源發(fā)電規(guī)劃和常規(guī)能源發(fā)電規(guī)劃）和電網(wǎng)規(guī)劃的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，防止無序發(fā)展，提高電源、電網(wǎng)作為整體優(yōu)化的協(xié)同性，減少水能、風能、太陽能等資源浪費。
加強電力規(guī)劃管理體制機制建設(shè)
一、健全電力規(guī)劃管理體系
在主管部門組織領(lǐng)導下，建立以國家電力規(guī)劃機構(gòu)為主，電力企業(yè)、行業(yè)協(xié)會、科研部門、專家學者和社會公眾等廣泛參與，涵蓋戰(zhàn)略、產(chǎn)業(yè)政策、規(guī)劃、計劃及后評估的科學規(guī)劃管理體系。
二、創(chuàng)新電力發(fā)展規(guī)劃管理機制
建立規(guī)范的論證、聽證、評估、協(xié)調(diào)、公示、審批、公布備案和滾動修訂等工作機制；建立規(guī)劃實施檢查、監(jiān)督、評估、考核、問責等工作機制；建立年度規(guī)劃實施情況報告，并納入主管部門的年度工作報告；委托第三方對規(guī)劃執(zhí)行情況做后評價。
三、完善電力規(guī)劃研究協(xié)作體系
充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會、電網(wǎng)企業(yè)、大型發(fā)電企業(yè)以及科研設(shè)計等的規(guī)劃研究力量，充分吸取專家、學者和社會公眾意見，建立健全政府部門指導下相互協(xié)調(diào)合作的規(guī)劃研究工作體系。加強與煤炭、運輸、鋼鐵、設(shè)備制造等上下游行業(yè)之間的學術(shù)聯(lián)系和研討。發(fā)揮全國性電力行業(yè)組織在規(guī)劃研究、編制、實施和評估方面的作用，以及反映企業(yè)和行業(yè)在電力規(guī)劃上的訴求。電力企業(yè)對規(guī)劃的研究成果，包括有關(guān)意見和建議，按正常渠道報送主管部門。電網(wǎng)企業(yè)比較了解電源、電網(wǎng)、用戶等電力系統(tǒng)情況，掌握整個電力市場交易的數(shù)據(jù)、信息。因此，要重視電網(wǎng)企業(yè)在電力規(guī)劃研究中的作用。經(jīng)過本輪改革，在政府的嚴格監(jiān)管下，定位于公用事業(yè)機構(gòu)的電網(wǎng)企業(yè)，受主管部門委托可以開展電網(wǎng)規(guī)劃的研究，其成果參與電網(wǎng)規(guī)劃方案的比選。加強電力規(guī)劃管理的協(xié)調(diào)職能在混合能源時代的大背景下，為了做好電力規(guī)劃的統(tǒng)籌工作，相應(yīng)的規(guī)劃方案要實現(xiàn)清潔能源開發(fā)利用與傳統(tǒng)化石能源開發(fā)利用的協(xié)調(diào)配合、電源建設(shè)與電網(wǎng)建設(shè)的協(xié)調(diào)配合、清潔能源與化石能源之間的優(yōu)勢互補，并且要將電源、電網(wǎng)、用戶統(tǒng)一為一個整體，實施綜合資源規(guī)劃；另一方面，這個規(guī)劃方案需要通過智能電網(wǎng)技術(shù)、先進輸電技術(shù)、需求側(cè)響應(yīng)技術(shù)以及相關(guān)儲能技術(shù)作為支撐，實現(xiàn)電源與電網(wǎng)、電網(wǎng)與用戶、電源與用戶之間的資源優(yōu)化配置，即實現(xiàn)“電源-電網(wǎng)-負荷-儲能”協(xié)調(diào)優(yōu)化的規(guī)劃方案。
一、國家管理能源電力的部門要集中
我國政府管理能源電力的職能分布在不同的機構(gòu)，如：國家發(fā)展改革委（價格司、經(jīng)濟運行局）、國家能源局、國資委等。因此，單靠國家能源局組織協(xié)調(diào)電力規(guī)劃的編制和實施就存在很大的難度。應(yīng)通過本輪改革，把國家管理能源電力的部門集中在國家能源局，統(tǒng)一組織電力規(guī)劃的制定和實施；并為下一步組建國家能源部打好基礎(chǔ)。
二、國家能源局要完善內(nèi)部的協(xié)調(diào)機制，把各司局組織編制的規(guī)劃提升為互相銜接的國家規(guī)劃
目前，“十三五”電力規(guī)劃仍然是由各個專業(yè)司局組織，核電司組織做核電規(guī)劃，新能源司組織做太陽能發(fā)電、風電規(guī)劃，電力司組織做煤電規(guī)劃、電網(wǎng)規(guī)劃，等等。因為各個規(guī)劃都假設(shè)了自己的邊界條件，每個規(guī)劃的邊界條件都不完全相同，到了規(guī)劃實施時就很難銜接，產(chǎn)生不協(xié)調(diào)的問題就是必然的了，這是發(fā)生棄水、棄風、棄光的根本原因。誰來統(tǒng)一協(xié)調(diào)？只能是國家能源局加強內(nèi)部的協(xié)調(diào)職能，處理好綜合規(guī)劃司與各專業(yè)司的關(guān)系，通過加強協(xié)調(diào)，解決各個規(guī)劃之間的矛盾，把各司組織的規(guī)劃提升為國家規(guī)劃。
三、全國電力規(guī)劃與省級電力規(guī)劃之間的有效銜接
要堅持統(tǒng)一規(guī)劃、分級管理的原則，確立統(tǒng)一有效、層次分明、功能清晰、相互銜接的規(guī)劃體系。
（一）全國電力規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃要明確國家級的發(fā)電基地、跨省（區(qū)）輸電工程項目，省級電力規(guī)劃必須與全國電力規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃相一致。
?。ǘ┲醒胫鞴懿块T對省級電力規(guī)劃實行備案制。
?。ㄈ┌l(fā)現(xiàn)省級電力規(guī)劃與全國電力規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃不一致的，尤其在產(chǎn)業(yè)政策、電源布局和規(guī)模上有不一致的，中央主管部門應(yīng)主動協(xié)調(diào)，做到統(tǒng)一規(guī)劃。強化電力統(tǒng)籌規(guī)劃的重點是政府要加快轉(zhuǎn)型黨的十八屆三中全會通過的《決定》指出：經(jīng)濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府的作用。
《決定》在“加快轉(zhuǎn)變政府職能”中指出：科學的宏觀調(diào)控，有效的政府治理，是發(fā)揮社會主義市場經(jīng)濟體制優(yōu)勢的內(nèi)在要求。政府要加強發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃、政策、標準等制定和實施，加強市場活動的監(jiān)管，加強各類公共服務(wù)提供。為此，政府必須從偏重于微觀經(jīng)濟活動的干預，轉(zhuǎn)到宏觀調(diào)控上來。保持宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定，加強和優(yōu)化公共服務(wù)；從過多的行政性審批，轉(zhuǎn)到強化戰(zhàn)略與規(guī)劃的制定、管理，同時創(chuàng)造公平競爭的市場環(huán)境上來。電力規(guī)劃的管理是能源主管部門的一項重要職能，是政府對電力工業(yè)進行宏觀管理的重要手段。進一步強化電力統(tǒng)籌規(guī)劃的責任主體是政府，加強電力統(tǒng)籌規(guī)劃的快慢、力度取決于政府轉(zhuǎn)型的快慢、力度。只有政府自我革命加快轉(zhuǎn)型，才能進一步強化電力統(tǒng)籌規(guī)劃。
“建議：制定方案、各司其職特別注意電源和電網(wǎng)規(guī)劃的協(xié)調(diào)一、主管部門要制定進一步加強電力規(guī)劃統(tǒng)籌的工作方案及相關(guān)配套措施，進一步明確職責分工，明確中央、地方、企業(yè)的責任，充分調(diào)動各方積極性，凝聚共識、形成工作合力，確保電力規(guī)劃統(tǒng)籌真正得到逐步加強。
（一）出臺“能源及電力規(guī)劃管理辦法”。建議主管部門組織修訂原電力部頒發(fā)的《電力發(fā)展規(guī)劃編制原則》，對電力規(guī)劃的編制要求作出明確的規(guī)定，提升規(guī)劃的質(zhì)量，保證規(guī)劃的嚴肅性、權(quán)威性和約束力。
?。ǘΜF(xiàn)有各企業(yè)科研機構(gòu)中有關(guān)電力（能源）戰(zhàn)略、規(guī)劃研究的力量進行整合，成立在主管部門直接領(lǐng)導下的國家電力規(guī)劃研究機構(gòu)。這個機構(gòu)要獨立建制運作，其規(guī)劃工作要切斷與企業(yè)的利益關(guān)系。所需經(jīng)費，納入國家財政預算；能科學、公正、真實地體現(xiàn)國家（全社會）利益，為國家編制、滾動研究電力規(guī)劃；要建立科學合理長效的人才保障機制，使相關(guān)專業(yè)高級人才長期穩(wěn)定地從事能源電力發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃研究工作。
一、選擇需求側(cè)管理好的省、市，在已編制的“十三五”電力規(guī)劃基礎(chǔ)上，開展電力綜合資源規(guī)劃的編制試點和相關(guān)研究工作。
二、主管部門要認真履行電力規(guī)劃職責。政府既是規(guī)劃編制的組織者，同時又是規(guī)劃實施的服務(wù)者、監(jiān)管者。按此思路，專題研究如何把實施統(tǒng)一規(guī)劃與發(fā)揮市場機制作用有機結(jié)合起來。
三、當前，在電力發(fā)展規(guī)劃管理中，要特別注意電源規(guī)劃（包括新能源發(fā)電規(guī)劃和傳統(tǒng)能源發(fā)電規(guī)劃）和電網(wǎng)規(guī)劃的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，防止無序發(fā)展，提高電源、電網(wǎng)作為整體優(yōu)化的協(xié)同性，減少水能、風能、太陽能等能源浪費?？傊?，我們既要看到新一輪電改方案是一份堅持社會主義市場經(jīng)濟改革方向、實事求是、內(nèi)涵豐富的電改方案。同時，又要看到完成新一輪電改任務(wù)的艱巨性。
這是由于電改是一項系統(tǒng)性工程，要在各方共識的基礎(chǔ)上有序、有效、穩(wěn)妥推進，同時還要在抓緊能源電力結(jié)構(gòu)調(diào)整、保證安全可靠供電的條件下進行，這就需要經(jīng)過周密的部署、試點先行、總結(jié)試點經(jīng)驗、擴大試點、修改完善相關(guān)法律法規(guī)、全面推廣的一個較長時間，因此，本輪電改要特別注意避免受“急于求成”的思想影響，要“穩(wěn)步走、不停步”，穩(wěn)妥有序地推進改革。
