?多年來(lái)，非法用地的案件數(shù)量據(jù)高不下，2015年全國(guó)范圍內(nèi)發(fā)生違法用地的案件將近9萬(wàn)起。非法用地的法律后果，輕則沒(méi)收地上建構(gòu)筑物并處以罰款，重則構(gòu)成非法占用農(nóng)用地等罪名處以刑罰。所以，非法用地成為建設(shè)項(xiàng)目業(yè)主的主要法律風(fēng)險(xiǎn)之一。對(duì)于能源和大型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，通常從項(xiàng)目取得立項(xiàng)批復(fù)(審批/核準(zhǔn)或備案)啟動(dòng)用地申請(qǐng)批準(zhǔn)程序到獲得用地批準(zhǔn)，大概需要2年左右時(shí)間，而為數(shù)不少的人以為項(xiàng)目取得立項(xiàng)批復(fù)就具備了開(kāi)工條件。這種認(rèn)識(shí)上的誤區(qū)導(dǎo)致建設(shè)項(xiàng)目非法用地法律風(fēng)險(xiǎn)頻發(fā)。今天，陽(yáng)光所王慧貞律師結(jié)合其多年為能源與基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目保駕護(hù)航的經(jīng)驗(yàn)，分析土地報(bào)批程序規(guī)定并指出破解建設(shè)項(xiàng)目非法用地的合法途徑。對(duì)于王律師提出的土地審批改革建議，各位贊同或有不同意見(jiàn)的，歡迎留言表達(dá)觀點(diǎn)。
文/陽(yáng)光時(shí)代律師事務(wù)所項(xiàng)目與投融資業(yè)務(wù)部 王慧貞
項(xiàng)目建設(shè)的懸劍：非法用地
據(jù)國(guó)土部統(tǒng)計(jì)，2015年全國(guó)發(fā)生違法用地8.9萬(wàn)件，較上年同期上升9.8%。立案查處違法用地案件6.3萬(wàn)件，收繳土地1876.6公頃，罰沒(méi)款13.3億元，移交司法機(jī)關(guān)161人，移交紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)1902人。如此龐大的非法用地事件數(shù)目，您的項(xiàng)目沒(méi)被“幸運(yùn)砸中”吧?那么，恭喜了。多少土地管理政府官員、項(xiàng)目建設(shè)業(yè)主每聞“國(guó)土部衛(wèi)星遙感”，常為之色變。
根據(jù)《土地管理法》等相關(guān)規(guī)定，如果建設(shè)項(xiàng)目用地涉及農(nóng)村集體土地的，在項(xiàng)目取得立項(xiàng)批復(fù)后，項(xiàng)目業(yè)主需逐級(jí)上報(bào)，期間土管部門(mén)一般需進(jìn)行土地規(guī)劃變更、編制“一書(shū)四方案”(指建設(shè)項(xiàng)目用地呈報(bào)說(shuō)明書(shū)、農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案、補(bǔ)充耕地方案、征用土地方案、供地方案)等工作。各級(jí)土地管理部門(mén)之間的復(fù)核、審批程序需耗費(fèi)大量時(shí)間，讓人望眼欲穿。能源項(xiàng)目大多用地面積較大，通常需取得國(guó)務(wù)院最終批準(zhǔn)方可用地，而完成這一程序至少需要兩三年時(shí)間。
對(duì)于項(xiàng)目建設(shè)業(yè)主，在提出用地申請(qǐng)的時(shí)候，通常初步設(shè)計(jì)已經(jīng)完成，項(xiàng)目用地范圍已確定，補(bǔ)償款也已支付，如果不及時(shí)進(jìn)場(chǎng)使用土地，可能土地會(huì)被再次被耕種(如項(xiàng)目用地為農(nóng)田)，需進(jìn)行二次補(bǔ)償，給企業(yè)造成不必要的經(jīng)濟(jì)損失。除了建設(shè)進(jìn)度原因外，這也是一些項(xiàng)目業(yè)主希望及早使用項(xiàng)目用地的原因之一，可以理解。但必須指出的是，我國(guó)實(shí)行的是最為嚴(yán)格的土地審批制度，根據(jù)現(xiàn)行法律，在取得用地批準(zhǔn)證書(shū)之前使用土地，可能構(gòu)成非法用地。
《土地管理法》第76條規(guī)定：“未經(jīng)批準(zhǔn)或者采取欺騙手段騙取批準(zhǔn)，非法占用土地的，由縣級(jí)以上人民政府土地行政主管部門(mén)責(zé)令退還非法占用的土地，對(duì)違反土地利用總體規(guī)劃擅自將農(nóng)用地改為建設(shè)用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施，恢復(fù)土地原狀，對(duì)符合土地利用總體規(guī)劃的，沒(méi)收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施，可以并處罰款;對(duì)非法占用土地單位的直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，依法給予行政處分;構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任?！?/p>
“項(xiàng)目開(kāi)工”不同于“開(kāi)始使用土地”
搞項(xiàng)目投資建設(shè)的親們，經(jīng)常聽(tīng)到是“項(xiàng)目未經(jīng)核準(zhǔn)，不得開(kāi)工建設(shè)”，此話當(dāng)然錯(cuò)不了。關(guān)于“開(kāi)工建設(shè)”是指破土動(dòng)工還是第一方混凝土澆筑，業(yè)內(nèi)討論不少。
以能源建設(shè)項(xiàng)目為例，今年8月國(guó)家能源局頒發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范電力項(xiàng)目開(kāi)工建設(shè)秩序的通知》(發(fā)改能源〔2016〕1698號(hào))，明確了電力項(xiàng)目開(kāi)工標(biāo)志：火電項(xiàng)目開(kāi)工標(biāo)志為主廠房基礎(chǔ)墊層澆筑第一方混凝土;電網(wǎng)項(xiàng)目中變電工程以主體工程基礎(chǔ)開(kāi)挖為開(kāi)工標(biāo)志，線路工程以線路基礎(chǔ)開(kāi)挖為開(kāi)工標(biāo)志。此文頒發(fā)后，有的親以為，項(xiàng)目取得立項(xiàng)批復(fù)前開(kāi)工準(zhǔn)備、四通一平還是可以干的，為項(xiàng)目核準(zhǔn)后開(kāi)工早作準(zhǔn)備嘛。
其實(shí)，研究一下土地管理的法規(guī)就會(huì)發(fā)現(xiàn)，無(wú)論是“四通一平”還是“開(kāi)工建設(shè)”都必須取得用地批復(fù)，僅僅取得立項(xiàng)批復(fù)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。根據(jù)《土地管理法》的規(guī)定，建設(shè)項(xiàng)目使用土地，應(yīng)當(dāng)事先經(jīng)縣級(jí)以上人民政府批準(zhǔn)，取得用地批準(zhǔn)證書(shū)。“開(kāi)工建設(shè)”和“使用土地”根本不是一回事，無(wú)論是“開(kāi)工建設(shè)”還是進(jìn)行“四通一平”都屬于“使用土地”，都應(yīng)當(dāng)取得用地批準(zhǔn)書(shū)?！笆褂猛恋亍辈⒉皇且浴伴_(kāi)工建設(shè)”為標(biāo)志的。這一點(diǎn)必須注意，否則當(dāng)心被國(guó)土部衛(wèi)星遙感到“非法用地”喲。
在當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下，建設(shè)項(xiàng)目投資政策多變，如果被認(rèn)為未取齊開(kāi)工必要支持性文件而開(kāi)工建設(shè)，可能被責(zé)令其立即停止建設(shè)。尤其是火電建設(shè)項(xiàng)目，如果項(xiàng)目正處于對(duì)煤電規(guī)劃建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警等級(jí)為紅色省份的項(xiàng)目(不含民生熱電)，即使之后取齊了必要支持性文件，根據(jù)國(guó)家能源局《關(guān)于進(jìn)一步調(diào)控煤電規(guī)劃建設(shè)的通知》(國(guó)能電力〔2016〕275號(hào))的要求，可能仍需暫緩建設(shè)，待預(yù)警等級(jí)轉(zhuǎn)為綠色后，在相關(guān)部門(mén)的安排下，才能逐步恢復(fù)建設(shè)。如此一來(lái)，項(xiàng)目的損失肯定難以避免，根據(jù)國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于建立國(guó)有企業(yè)違規(guī)經(jīng)營(yíng)投資責(zé)任追究制度的意見(jiàn)》(國(guó)辦發(fā)〔2016〕63號(hào))，固定資產(chǎn)投資未按規(guī)定履行審批程序擅自投資，造成資產(chǎn)損失的，應(yīng)當(dāng)追究國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理有關(guān)人員的責(zé)任。
國(guó)土部門(mén)的管理壓力與緩解措施
用地審批的低效率也是土地管理部門(mén)頗感壓力的一件事，為此國(guó)土資源部自發(fā)布《關(guān)于改進(jìn)報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)單獨(dú)選址建設(shè)項(xiàng)目用地審查報(bào)批工作的通知》(國(guó)土資發(fā)〔2009〕8號(hào))后，又陸續(xù)頒布了《關(guān)于改進(jìn)報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)城市建設(shè)用地申報(bào)與實(shí)施工作的通知》(國(guó)土資發(fā)〔2010〕9號(hào))、《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)國(guó)家和省級(jí)重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)用地服務(wù)和監(jiān)管的通知》(國(guó)土資發(fā)〔2010〕87號(hào))、《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)公路、鐵路項(xiàng)目建設(shè)用地服務(wù)和監(jiān)管的通知》(國(guó)土資發(fā)〔2011〕30號(hào))、《關(guān)于進(jìn)一步改進(jìn)建設(shè)用地審查報(bào)批工作提高審批效率有關(guān)問(wèn)題的通知》(國(guó)土資發(fā)〔2012〕77號(hào))，意在保障重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目用地、優(yōu)化簡(jiǎn)化土地報(bào)批程序和條件、切實(shí)提升用地審批效率、降低非法用地案件數(shù)量。
值得關(guān)注的是，上述文件逐步確定：建設(shè)項(xiàng)目在滿(mǎn)足一定條件的前提下，可申請(qǐng)先行用地。
國(guó)土資發(fā)〔2012〕77號(hào)文規(guī)定：對(duì)于已通過(guò)部用地預(yù)審、項(xiàng)目批準(zhǔn)立項(xiàng)并完成初步設(shè)計(jì)的國(guó)家重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目，屬于控制工期的單體工程，以及因工期緊或受季節(jié)影響確需動(dòng)工建設(shè)的其他工程，可申請(qǐng)辦理先行用地。申請(qǐng)用地時(shí)，必須說(shuō)明擬用地符合預(yù)審要求和土地使用標(biāo)準(zhǔn)，權(quán)屬清楚，地類(lèi)、面積準(zhǔn)確;涉及征收農(nóng)村集體土地的，征地補(bǔ)償安置應(yīng)征得農(nóng)民同意并確保補(bǔ)償及時(shí)足額支付到位，地方政府應(yīng)確保不因先行用地發(fā)生信訪問(wèn)題和突發(fā)事件。
向國(guó)土部申請(qǐng)先行用地的，應(yīng)當(dāng)附以下材料：
省級(jí)國(guó)土資源主管部門(mén)先行用地請(qǐng)示文件;
建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審批復(fù)文件;
建設(shè)項(xiàng)目審批核準(zhǔn)(或備案)文件;
建設(shè)項(xiàng)目初步設(shè)計(jì)批準(zhǔn)文件或國(guó)家有關(guān)部門(mén)確認(rèn)工程建設(shè)的文件;
市縣人民政府對(duì)申請(qǐng)先行用地有關(guān)情況的說(shuō)明及承諾(說(shuō)明征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和安置途徑有關(guān)情況，承諾動(dòng)工前將征地補(bǔ)償費(fèi)發(fā)放到被征地村組和群眾及確保不因先行用地發(fā)生信訪問(wèn)題和突發(fā)事件，并附建設(shè)單位撥付征地補(bǔ)償費(fèi)用的憑證、被征地村組和群眾對(duì)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和安置途徑的意見(jiàn));
請(qǐng)先行用地的工程位置示意圖。
雖然文件自2012年已開(kāi)始實(shí)施，但申請(qǐng)先行用地的項(xiàng)目仍以高鐵、高速公路、大型水利項(xiàng)目為主，很多能源項(xiàng)目并未辦理先行用地。您是否正在為項(xiàng)目建設(shè)用地的事發(fā)愁，還不趕緊去申請(qǐng)先行用地!
用地審批程序的改革建議
不知各位是否有疑問(wèn)，本人一直沒(méi)想清楚其中的道理：不管是國(guó)家重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目，還是地方重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目，可能在投資規(guī)模上有區(qū)別，但如何能斷定國(guó)家重點(diǎn)一定比地方重點(diǎn)重要?既然國(guó)家重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目可以辦理先行用地，地方重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目是否可借鑒執(zhí)行?遺憾的是，地方重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目或者普通建設(shè)項(xiàng)目的先行用地，目前并沒(méi)有政策依據(jù)。
本人認(rèn)為，國(guó)土部可借鑒其他職能部門(mén)(如國(guó)家發(fā)改委、環(huán)保部)下放土地批準(zhǔn)的權(quán)限，轉(zhuǎn)而以嚴(yán)格檢查、區(qū)域限批等方式加強(qiáng)事后監(jiān)督。當(dāng)然，土地預(yù)審可以保留原來(lái)的審批層級(jí)。如上文所說(shuō)，經(jīng)土地預(yù)審的項(xiàng)目，用地的可行性已基本得到保障，接下來(lái)應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注用地程序的真實(shí)性、合規(guī)性。
實(shí)際上，國(guó)土資發(fā)〔2012〕77號(hào)文已明確由市縣土地部門(mén)、省級(jí)國(guó)土部門(mén)分別負(fù)責(zé)用地申報(bào)的真實(shí)性和合規(guī)性：“市、縣國(guó)土資源主管部門(mén)要做好用地組卷報(bào)批工作，對(duì)申報(bào)材料的真實(shí)性負(fù)責(zé);省級(jí)國(guó)土資源主管部門(mén)履行好實(shí)質(zhì)性審查職責(zé)，對(duì)審查內(nèi)容和意見(jiàn)的真實(shí)性、合法合規(guī)性負(fù)責(zé);部重點(diǎn)對(duì)省級(jí)國(guó)土資源主管部門(mén)的審查內(nèi)容和意見(jiàn)進(jìn)行復(fù)核性審查，必要時(shí)依據(jù)有關(guān)規(guī)定進(jìn)行實(shí)地核實(shí)。”本人認(rèn)為下一步的改革可以取消國(guó)土部的“復(fù)核性審查”，才能進(jìn)一步節(jié)約管理成本、提升土地審批的效率、落實(shí)地方政府在用地審批中的主體責(zé)任。
