改革進(jìn)入深水區(qū)。所謂深水區(qū)，很重要的一點(diǎn)是矛盾錯(cuò)綜復(fù)雜，結(jié)構(gòu)性問題突出。也就是說，有些病灶是由多個(gè)條線的問題糾結(jié)在一起形成的。比如公眾關(guān)心的油氣改革問題，就不是那么簡單。它既有上下游問題又有橫向的矛盾。只有抓到關(guān)鍵點(diǎn)，才能解開這個(gè)結(jié)。對此，中國國際經(jīng)濟(jì)交流中心的兩位研究員作了一番梳理。這雖是行業(yè)個(gè)案，但有普遍意義，有參考價(jià)值。
——亞夫
天然氣管網(wǎng)獨(dú)立是厘清天然氣價(jià)格機(jī)制和落實(shí)第三方準(zhǔn)入制度的前提，是促進(jìn)社會(huì)資本多元投資和推進(jìn)油氣行業(yè)國企改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和破解諸多矛盾和問題的突破口，此輪油氣改革應(yīng)推動(dòng)天然氣管網(wǎng)獨(dú)立。
管網(wǎng)獨(dú)立需要厘清幾個(gè)片面性認(rèn)識(shí)，在操作上要妥善處理管網(wǎng)獨(dú)立目標(biāo)、管網(wǎng)公司組織形式、管網(wǎng)公司功能和盈利模式、天然氣定價(jià)機(jī)制、網(wǎng)運(yùn)分開、互聯(lián)互通和加強(qiáng)監(jiān)管等七個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)，積極謀劃、穩(wěn)妥推進(jìn)。
景春梅王成仁
目前，油氣改革方案正在制定中，管網(wǎng)獨(dú)立是多方爭論焦點(diǎn)。油氣改革的關(guān)鍵是要改變油氣產(chǎn)業(yè)一體化經(jīng)營現(xiàn)狀，推動(dòng)全產(chǎn)業(yè)鏈系統(tǒng)改革，以上游為龍頭，帶動(dòng)中游和下游開放。管網(wǎng)是多重矛盾和利益沖突的交匯點(diǎn)，管網(wǎng)獨(dú)立關(guān)乎此輪改革成敗。
就油氣而言，原油和成品油管道都是點(diǎn)對點(diǎn)，且管道運(yùn)輸能力與油田和煉廠生產(chǎn)能力相匹配，管網(wǎng)獨(dú)立尚不必要。而天然氣主要依靠管道運(yùn)輸，其管網(wǎng)由多個(gè)層級(jí)組成，主、支管線相互聯(lián)通，泛在分布于各區(qū)域及各省市之間，管網(wǎng)從業(yè)務(wù)上既與上游緊密聯(lián)系，又相對獨(dú)立。
雖然上游天然氣進(jìn)口已放開，但中游管網(wǎng)高度集中，致使第三方開放難以落實(shí)。隨著天然氣產(chǎn)業(yè)的快速增長，管網(wǎng)獨(dú)立的必要性日益凸顯。不僅要推進(jìn)管輸環(huán)節(jié)與上下游業(yè)務(wù)相分離，還要實(shí)現(xiàn)液化天然氣(LNG)接收站、儲(chǔ)氣庫等基礎(chǔ)設(shè)施的獨(dú)立與開放。
管網(wǎng)不獨(dú)立是制約油氣改革的瓶頸
多年來，我國油氣產(chǎn)業(yè)采取上下游一體化經(jīng)營，管網(wǎng)不獨(dú)立帶來諸多弊端，制約油氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展。
1。管網(wǎng)不獨(dú)立抑制社會(huì)資本進(jìn)入
我國油氣產(chǎn)業(yè)鏈高度集中于少數(shù)大型國企，社會(huì)資本參與程度較低。在勘探開發(fā)環(huán)節(jié)，少數(shù)國有油企擁有天然氣勘探開發(fā)專營權(quán)和對外合作專營權(quán)，社會(huì)資本難以進(jìn)入。在天然氣進(jìn)口，特別是LNG進(jìn)口方面，國家沒有明令禁止，一些民營油企或城市燃?xì)馄髽I(yè)雖能拿到氣源，但由于LNG接收站等進(jìn)口基礎(chǔ)設(shè)施掌握在個(gè)別大型油企手中，開放程度不夠，進(jìn)口LNG難以登陸。
在管輸環(huán)節(jié)，天然氣管網(wǎng)、LNG接收站、儲(chǔ)氣庫等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)營也高度集中于三大油企。這種一體化經(jīng)營體制將很多有意愿、有實(shí)力進(jìn)入的社會(huì)資本擋在門外，不利于管網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和規(guī)模化發(fā)展。
2。管網(wǎng)不獨(dú)立架空第三方準(zhǔn)入制度
實(shí)施第三方準(zhǔn)入制度是發(fā)達(dá)國家推進(jìn)天然氣市場化進(jìn)程的重要內(nèi)容。第三方準(zhǔn)入要求只要輸配系統(tǒng)有閑置運(yùn)輸能力，就必須向任何有需要的天然氣供應(yīng)商或用戶提供在運(yùn)輸費(fèi)率等方面無歧視的運(yùn)輸服務(wù)。
2014年，國家能源局頒布《油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放監(jiān)管辦法(試行)》，提出油氣管網(wǎng)設(shè)施向上下游用戶開放使用。但囿于體制原因，政策無法真正落地。三大油企掌握著天然氣管網(wǎng)資源、天然氣進(jìn)口專營權(quán)和進(jìn)口基礎(chǔ)設(shè)施，廠網(wǎng)不分、網(wǎng)銷不分，必然優(yōu)先確保自家天然氣的運(yùn)輸，對第三方天然氣的代輸意愿不強(qiáng)，管網(wǎng)第三方公平開放難以落實(shí)。
3。管網(wǎng)不獨(dú)立制約天然氣價(jià)格改革
油氣改革的重點(diǎn)是要“管住中間、放開兩頭”，建立市場化的價(jià)格形成機(jī)制。但在一體化經(jīng)營下，國內(nèi)天然氣現(xiàn)行采用“市場凈回值法”形成的門站價(jià)格是上游氣源價(jià)格和管輸費(fèi)的捆綁定價(jià)，氣價(jià)和管輸費(fèi)的界限不明，導(dǎo)致上下游氣價(jià)相脫節(jié)，不能及時(shí)、真實(shí)地反映國際價(jià)格變動(dòng)情況和市場供求，無法有效引導(dǎo)投資和消費(fèi)。
4。管網(wǎng)不獨(dú)立阻礙國企改革進(jìn)程
國有企業(yè)在我國工業(yè)化進(jìn)程中發(fā)揮了重要作用。當(dāng)前，國企改革進(jìn)入攻堅(jiān)期，油氣行業(yè)是國企改革的重點(diǎn)領(lǐng)域。特別是部分大型油企由于歷史上承擔(dān)著“企業(yè)辦社會(huì)”的職能，主營業(yè)務(wù)與“三產(chǎn)多經(jīng)”混合經(jīng)營，造成關(guān)聯(lián)交易和內(nèi)部交叉補(bǔ)貼比較普遍，生產(chǎn)效率不高。
根據(jù)國務(wù)院發(fā)展研究中心的數(shù)據(jù)，2013年，國內(nèi)大型油企生產(chǎn)100萬桶油氣當(dāng)量需要200-300人，而BP公司、殼牌需要人數(shù)不足30人。從煉油的綜合能耗來看，國際先進(jìn)水平一般小于40千克標(biāo)油/噸原油，而國內(nèi)主要大型油企的綜合能耗接近60千克標(biāo)油/噸原油，地方煉油企業(yè)綜合能耗則接近90千克標(biāo)油/噸原油。2014年，國內(nèi)大型油企財(cái)務(wù)報(bào)表所顯示的資產(chǎn)利潤率不到國際主要油企的一半。隨著改革的推進(jìn)，油氣改革與國企改革必須條塊結(jié)合，同步進(jìn)行。
管網(wǎng)獨(dú)立是推動(dòng)油氣改革的必行之舉
從國外實(shí)踐和我國油氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展看，管網(wǎng)獨(dú)立是油氣行業(yè)發(fā)展的必然趨勢，也是此輪油氣改革的必行之舉。
1。管網(wǎng)獨(dú)立是發(fā)達(dá)國家油氣改革的重要內(nèi)容
從國外實(shí)踐看，大部分國家的天然氣管輸業(yè)務(wù)都與上、下游嚴(yán)格分開，由專門的監(jiān)管機(jī)構(gòu)確定合理的管輸費(fèi)，并強(qiáng)制實(shí)施第三方準(zhǔn)入制度。
如美國在管網(wǎng)獨(dú)立前提下采取市場化經(jīng)營模式，全美擁有100多家管輸公司，同時(shí)對管網(wǎng)建設(shè)、運(yùn)營、安全、環(huán)保、運(yùn)輸價(jià)格和服務(wù)等實(shí)行全面監(jiān)管，確保第三方準(zhǔn)入。
英國在上世紀(jì)80、90年代就推行了天然氣管網(wǎng)的運(yùn)營管理與上游生產(chǎn)加工業(yè)務(wù)和下游配售業(yè)務(wù)完全分離，并由獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)履行監(jiān)管職能和制定管輸價(jià)格。
歐盟能源監(jiān)管委員會(huì)自上世紀(jì)90年代以來三次頒布“天然氣指令”，提出財(cái)務(wù)獨(dú)立、法律獨(dú)立和產(chǎn)權(quán)獨(dú)立“三步走”，要求所有成員國將管輸業(yè)務(wù)與上下游銷售業(yè)務(wù)相分離，并強(qiáng)制實(shí)施第三方準(zhǔn)入制度。目前已完成前兩階段，正積極推進(jìn)產(chǎn)權(quán)獨(dú)立。
2。此輪油氣改革應(yīng)推動(dòng)天然氣管網(wǎng)獨(dú)立
自上世紀(jì)90年代以來，我國關(guān)于管網(wǎng)獨(dú)立的討論從未間斷。隨著天然氣市場的快速發(fā)展，管網(wǎng)獨(dú)立的必要性日益凸顯。當(dāng)前，油氣改革面臨瓶頸，基礎(chǔ)設(shè)施和管網(wǎng)建設(shè)滯后與天然氣快速發(fā)展的需要不相適應(yīng)；產(chǎn)業(yè)鏈高度集中與管網(wǎng)建設(shè)多元投資需求相矛盾；一體化經(jīng)營與第三方準(zhǔn)入相沖突，多種矛盾和沖突集中指向管網(wǎng)環(huán)節(jié)。
只有管網(wǎng)獨(dú)立，才能剪斷氣源和管輸業(yè)務(wù)關(guān)聯(lián)交易的“體制臍帶”，疏通上下游價(jià)格傳導(dǎo)機(jī)制，形成競爭性的市場化價(jià)格。只有管網(wǎng)獨(dú)立，才能厘清管輸成本，明晰管網(wǎng)投資回報(bào)，為價(jià)格監(jiān)管和第三方準(zhǔn)入奠定基礎(chǔ)。同時(shí)，管網(wǎng)獨(dú)立也是推動(dòng)油氣領(lǐng)域國企改革的突破口，是打破一體化經(jīng)營、提高效率、做強(qiáng)做優(yōu)國有企業(yè)的關(guān)鍵。
管網(wǎng)獨(dú)立需妥善處理幾個(gè)問題
管網(wǎng)是油氣產(chǎn)業(yè)鏈的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，涉及多方利益，應(yīng)厘清片面性認(rèn)識(shí)傾向，在操作中積極穩(wěn)妥、分步推進(jìn)。
1。厘清兩個(gè)片面性認(rèn)識(shí)
在關(guān)于管網(wǎng)是否獨(dú)立的爭論中，有兩種似是而非的片面認(rèn)識(shí)，需進(jìn)行厘清和矯正。一種片面認(rèn)識(shí)是管網(wǎng)獨(dú)立會(huì)造成管網(wǎng)建設(shè)不足。事實(shí)上，管網(wǎng)建設(shè)不足的根本原因恰恰在于一體化經(jīng)營。一體化經(jīng)營模式下，天然氣產(chǎn)業(yè)鏈不開放，社會(huì)資本“不能進(jìn)”；同時(shí)，管輸環(huán)節(jié)投資回報(bào)不明確，社會(huì)資本“不敢進(jìn)”。若實(shí)施管網(wǎng)獨(dú)立，并向社會(huì)資本開放管網(wǎng)投資和運(yùn)營，使管網(wǎng)投資有明確預(yù)期，必然會(huì)釋放社會(huì)資本活力，大大促進(jìn)管網(wǎng)投資建設(shè)。
另一種片面認(rèn)識(shí)是管網(wǎng)屬自然壟斷環(huán)節(jié)，應(yīng)成立一家管網(wǎng)公司。我們認(rèn)為，若僅成立一家管網(wǎng)公司，等同于賦予其對上下游的絕對話語權(quán)，無法形成有效競爭，也容易造成監(jiān)管難題。自然壟斷并非要求整個(gè)國家僅有一家管網(wǎng)公司，而是要保證兩點(diǎn)之間只有一套管網(wǎng)，避免重復(fù)建設(shè)和規(guī)模不經(jīng)濟(jì)。
從國外天然氣發(fā)展歷程看，既有氣和氣的競爭，也有管道和管道的競爭，例如目前美國和德國都是由多家管網(wǎng)公司從事管輸業(yè)務(wù)。成立多家管網(wǎng)公司，并不是鼓勵(lì)在同一條路徑上修建多條平行管道，而是鼓勵(lì)多家公司經(jīng)營不同線路。多家管網(wǎng)公司可在輸送成本、管理效率上構(gòu)成競爭，有助于管網(wǎng)公司降低成本、提高效率。
2。操作上要把握七個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)
一是以產(chǎn)權(quán)獨(dú)立為管網(wǎng)獨(dú)立的最終目標(biāo)。管網(wǎng)獨(dú)立涉及人、財(cái)、物的重組整合，涉及面廣，可分步驟、分階段推進(jìn)。首先推進(jìn)財(cái)務(wù)獨(dú)立，實(shí)現(xiàn)管網(wǎng)財(cái)務(wù)單獨(dú)核算，杜絕交叉補(bǔ)貼。其次推進(jìn)法律獨(dú)立，實(shí)現(xiàn)管輸業(yè)務(wù)的人、財(cái)、物與上下游業(yè)務(wù)在法律上的分離，避免關(guān)聯(lián)交易。最終推進(jìn)產(chǎn)權(quán)獨(dú)立，實(shí)現(xiàn)管輸業(yè)務(wù)的完全獨(dú)立。
二是鼓勵(lì)管網(wǎng)公司采取混合所有制。對于跨區(qū)域的主干管網(wǎng)，可采取國有資本控股、社會(huì)資本參股的方式；對于支線管網(wǎng)可因地制宜，靈活處理國有和社會(huì)資本所占比例。
三是明確管網(wǎng)公司的功能和盈利模式。管網(wǎng)公司應(yīng)專注于天然氣管網(wǎng)的投資運(yùn)行和天然氣傳輸配送，不再從事天然氣買賣業(yè)務(wù)。管網(wǎng)公司以收取管輸費(fèi)為主要收入來源，不再賺取天然氣買賣差價(jià)。
四是落實(shí)“網(wǎng)運(yùn)分開”。推動(dòng)管網(wǎng)投資建設(shè)與運(yùn)營相分離，上游生產(chǎn)商和下游用戶均可參與管網(wǎng)投資，獲得投資回報(bào)，但不得參與管網(wǎng)公司運(yùn)營，避免關(guān)聯(lián)交易，確保第三方準(zhǔn)入落實(shí)到位。
五是實(shí)現(xiàn)管網(wǎng)互聯(lián)互通。管網(wǎng)獨(dú)立后形成的不同層級(jí)和多家公司之間要實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通，保證“氣暢其流”。對各種來源的入網(wǎng)天然氣制定統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，保證管網(wǎng)中氣體質(zhì)量穩(wěn)定、可用和安全。借鑒國外成熟管理經(jīng)驗(yàn)，合理確定管網(wǎng)中新建管道的壓力等級(jí)，制定統(tǒng)一的用氣設(shè)施設(shè)計(jì)制造參數(shù)和氣量計(jì)量標(biāo)準(zhǔn)，為管網(wǎng)互聯(lián)互通做好技術(shù)準(zhǔn)備，避免由于技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不一導(dǎo)致的市場分割、混亂。
六是優(yōu)化天然氣定價(jià)機(jī)制。管網(wǎng)獨(dú)立后，管輸費(fèi)的確定由市場凈回值法轉(zhuǎn)變?yōu)槌杀炯映煞?，天然氣銷售價(jià)格由上游氣價(jià)加管輸費(fèi)來形成，真正建立上、下游“兩頭”價(jià)格由市場決定，“中間”管輸費(fèi)由政府核定的價(jià)格機(jī)制。
七是加強(qiáng)監(jiān)管。政府要對管網(wǎng)投資、運(yùn)營和維護(hù)費(fèi)用等進(jìn)行核算，厘清管輸成本，明確管輸投資回報(bào)率。同時(shí)，加強(qiáng)對管輸行為的監(jiān)管，確保氣源質(zhì)量、安全輸氣和履行普遍服務(wù)義務(wù)，嚴(yán)格實(shí)施第三方準(zhǔn)入制度。
