12月28日，國家能源局發(fā)布《可再生能源發(fā)電全額保障性收購管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》）的征求意見稿，引發(fā)廣泛關(guān)注。新《辦法》與電改配套文件有何關(guān)系？是否能如大家期望的那樣有效解決棄風(fēng)棄光問題？如果發(fā)生可再生能源限電問題，補(bǔ)償責(zé)任由誰來承擔(dān)？《辦法》的公布又將給火電帶來哪些影響？相信讀過秦海巖先生的解讀，你會(huì)對(duì)《辦法》有一個(gè)全新的認(rèn)識(shí)。
作為電改配套文件的一部分，《可再生能源發(fā)電全額保障性收購管理辦法》為解決棄風(fēng)棄光現(xiàn)象，詳細(xì)規(guī)定了可再生能源優(yōu)先上網(wǎng)和保障性收購的具體措施，同時(shí)也明確，對(duì)可再生能源的補(bǔ)償責(zé)任不在電網(wǎng)，在實(shí)際受益機(jī)組。
《辦法》出臺(tái)的最大動(dòng)因是解決棄風(fēng)棄光問題
問：國家能源局向社會(huì)發(fā)布了《可再生能源發(fā)電全額保障性收購管理辦法》的征求意見稿，立刻引起了業(yè)界的高度關(guān)注。就您的理解，國家此時(shí)為什么要制定這樣一個(gè)辦法？
秦海巖：《辦法》的征求意見稿發(fā)出來之后大家很關(guān)注，我也認(rèn)真看過，只談?wù)勛约旱目捶?，不一定?zhǔn)確，僅供參考。
《辦法》出臺(tái)的最大動(dòng)因就是解決當(dāng)前棄風(fēng)棄光問題的迫切要求。自2011年出現(xiàn)棄風(fēng)限電，2014年大范圍出現(xiàn)棄光限電以來，這一問題一直是制約我國可再生能源發(fā)展的最大障礙。
今年以來，由于全社會(huì)電力需求增速放緩以及火電瘋狂上馬，常規(guī)能源對(duì)可再生能源電力的擠出效應(yīng)加劇，致使棄風(fēng)棄光問題越發(fā)嚴(yán)重。尤其是入冬以來，甘肅、寧夏、黑龍江等“三北”地區(qū)省份的棄風(fēng)棄光比例超過60%，新疆甚至勒令可再生能源機(jī)組停發(fā)。預(yù)計(jì)今年全年的棄風(fēng)棄光電量將達(dá)到400億千瓦時(shí)，直接電費(fèi)損失約220億元。其中棄風(fēng)電量預(yù)計(jì)達(dá)到350億千瓦時(shí)，比2014年多出200億千瓦時(shí)，棄風(fēng)損失幾乎抵消了今年全年新增裝機(jī)的發(fā)電量，風(fēng)電產(chǎn)業(yè)一年的新增社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益幾乎全部被浪費(fèi)了。
這種現(xiàn)象造成可再生能源資源的巨大浪費(fèi)，致使發(fā)電企業(yè)全面陷于虧損狀態(tài)，嚴(yán)重影響了企業(yè)的投資積極性，資本市場(chǎng)開始提高對(duì)風(fēng)電光伏產(chǎn)業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等級(jí)。如果棄風(fēng)棄光問題不能盡快解決，可再生能源行業(yè)將整體陷入惡性循環(huán)?？稍偕茉窗l(fā)展動(dòng)力將被削弱，開發(fā)成本的持續(xù)下降無從談起，不僅十三五可再生能源發(fā)展目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)，而且我國在今年巴黎氣候大會(huì)上承諾的2030年減排目標(biāo)和能源結(jié)構(gòu)調(diào)整的計(jì)劃都將落空。
因此，辦法的提出，旨在通過切實(shí)可行的機(jī)制建設(shè)，徹底解決困擾可再生能源產(chǎn)業(yè)持續(xù)發(fā)展的老大難問題。
問：我們注意到電改9號(hào)文和前不久發(fā)布的多個(gè)電改配套文件中也多次提到可再生能源優(yōu)先上網(wǎng)和保障性收購，這與《辦法》有什么內(nèi)在的邏輯聯(lián)系？
秦海巖：直觀來講，《辦法》可以理解為依據(jù)《可再生能源法》中關(guān)于“全額保障性收購可再生能源電力”的相關(guān)規(guī)定，為落實(shí)電力體制改革系列文件中提出的有關(guān)目標(biāo)和任務(wù)而制定的具體措施。
電改9號(hào)文將解決可再生能源保障性收購、確保可再生能源發(fā)電無歧視無障礙上網(wǎng)問題作為當(dāng)前電力體制改革的重要任務(wù)。首批6個(gè)電改配套文件中，也提出了實(shí)施可再生能源優(yōu)先上網(wǎng)和保障性收購的機(jī)制框架。例如，在《關(guān)于推進(jìn)電力市場(chǎng)建設(shè)的實(shí)施意見》中提出
“堅(jiān)持清潔能源優(yōu)先上網(wǎng)……形成促進(jìn)可再生能源利用的市場(chǎng)機(jī)制。規(guī)劃內(nèi)的可再生能源優(yōu)先發(fā)電，優(yōu)先發(fā)電合同可轉(zhuǎn)讓，鼓勵(lì)可再生能源參與電力市場(chǎng)，鼓勵(lì)跨省跨區(qū)消納可再生能源。”
在《關(guān)于有序放開發(fā)用電計(jì)劃的實(shí)施意見》中，提出“建立優(yōu)先發(fā)電制度”，并將可再生能源電源列入一類優(yōu)先保障范疇。
“納入規(guī)劃的風(fēng)能、太陽能、生物質(zhì)能等可再生能源優(yōu)先發(fā)電，優(yōu)先發(fā)電容量通過充分安排發(fā)電量計(jì)劃并嚴(yán)格執(zhí)行予以保障。”
在《關(guān)于加強(qiáng)和規(guī)范燃煤自備電廠監(jiān)督管理的指導(dǎo)意見》中明確提出“燃煤消減”的要求，“推動(dòng)可再生能源替代燃煤自備電廠發(fā)電。在風(fēng)、光、水等資源富集地區(qū)，采用市場(chǎng)化機(jī)制引導(dǎo)擁有燃煤自備電廠的企業(yè)減少自發(fā)自用電量，增加市場(chǎng)購電量，逐步實(shí)現(xiàn)可再生能源替代燃煤發(fā)電。”
可以說，上述規(guī)定都非常明確地肯定了可再生能源發(fā)電的優(yōu)先權(quán)，但仍然缺乏可執(zhí)行可操作的具體辦法。
當(dāng)現(xiàn)實(shí)中這種優(yōu)先權(quán)受損的時(shí)候，我們?nèi)狈τ行У膽土P措施，責(zé)任不清，主體不明。棄風(fēng)棄光現(xiàn)象發(fā)生時(shí)，各方各執(zhí)一詞，電網(wǎng)以可再生能源電力具有波動(dòng)性和系統(tǒng)調(diào)峰能力不足等技術(shù)問題為借口，實(shí)則是缺乏調(diào)度可再生能源電力的積極性；傳統(tǒng)火電機(jī)組則千方百計(jì)認(rèn)定成供熱機(jī)組，以保供熱為理由拒絕參與調(diào)峰。而這些所謂的技術(shù)問題在國外早已被證實(shí)根本就不是障礙，德國風(fēng)電、光伏等波動(dòng)性電源在電網(wǎng)中的占比已經(jīng)超過20%，丹麥風(fēng)電占比已接近40%，并沒有影響電網(wǎng)的安全穩(wěn)定運(yùn)行。
分析我國幾個(gè)棄風(fēng)的“重災(zāi)區(qū)”發(fā)現(xiàn)，其煤電機(jī)組的利用小時(shí)數(shù)仍舊高達(dá)3500-4000小時(shí)，甚至更高，系統(tǒng)調(diào)峰和接納風(fēng)電的潛力（調(diào)峰深度達(dá)到20%以內(nèi)，利用小時(shí)數(shù)在1500-2000）都遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有發(fā)揮出來。事實(shí)證明，我國棄風(fēng)棄光的主要原因不在于技術(shù)瓶頸，而是電力市場(chǎng)新舊主體之間的優(yōu)先級(jí)排序問題，歸根結(jié)底是機(jī)制安排問題。在現(xiàn)有電力體制下，火電企業(yè)的發(fā)電權(quán)優(yōu)先級(jí)被人為提高了，火電因?yàn)槊磕暧姓逻_(dá)的計(jì)劃電量，形成了事實(shí)上的優(yōu)先發(fā)電權(quán)，擠占可再生能源的發(fā)展空間。
在現(xiàn)在的歷史節(jié)點(diǎn)上，我們只有正視可再生能源電力對(duì)傳統(tǒng)化石能源電力的“替代”，才能有效推進(jìn)電改，建立效率與公平兼?zhèn)涞氖袌?chǎng)。換言之，能否解決棄風(fēng)棄光問題，既是電改的重要內(nèi)容，更是衡量電改成敗的標(biāo)志。
懲罰責(zé)任承擔(dān)主體不是電網(wǎng)，而是受益機(jī)組
問：那么現(xiàn)在的《辦法》當(dāng)中，是如何規(guī)范和落實(shí)各個(gè)主體的責(zé)任的？
秦海巖：《辦法》中《辦法》第二章、第三章和第四章等多個(gè)部分對(duì)責(zé)任及其主體進(jìn)行了規(guī)范，明確了政府各個(gè)部門、電網(wǎng)企業(yè)、常規(guī)發(fā)電企業(yè)以及可再生能源發(fā)電企業(yè)的權(quán)責(zé)劃分，提出了一套非常清晰的管理和運(yùn)行機(jī)制。
按照現(xiàn)在的安排，國家能源局會(huì)同發(fā)改委運(yùn)行局核定各類可再生能源并網(wǎng)發(fā)電項(xiàng)目保障性收購年利用小時(shí)數(shù)，并監(jiān)管落實(shí)情況。如果把可再生能源發(fā)電項(xiàng)目比作一個(gè)孩子，能源局負(fù)責(zé)孩子的出生，發(fā)改委價(jià)格司負(fù)責(zé)孩子吃什么質(zhì)量、什么檔次的奶粉，而發(fā)改委運(yùn)行局則負(fù)責(zé)每次吃多少、能不能吃飽的問題。“管生不管養(yǎng)”孩子必然命運(yùn)多舛，吃的不健康或總是食不果腹，也會(huì)因營養(yǎng)不良而早夭。各部門協(xié)調(diào)配合，量?jī)r(jià)匹配，才能保證“孩子”健康成長(zhǎng)。
《辦法》第二章第四條明確，電網(wǎng)是實(shí)施的責(zé)任主體，但并非懲罰責(zé)任的承擔(dān)主體。根據(jù)本輪電改方案，電網(wǎng)仍保留調(diào)度機(jī)構(gòu)并且將主導(dǎo)交易機(jī)構(gòu)的組建，電網(wǎng)將成為電力資源交易配置的平臺(tái)，因此電網(wǎng)應(yīng)承擔(dān)可再生能源全額保障性收購的主體責(zé)任，并承擔(dān)優(yōu)先調(diào)度可再生能源、統(tǒng)計(jì)和分?jǐn)偪稍偕茉礂壈l(fā)電量、充分挖掘系統(tǒng)調(diào)峰潛力、加強(qiáng)輸電通道建設(shè)等責(zé)任。電網(wǎng)公司如果不能承擔(dān)并履行好自己的責(zé)任，政府有權(quán)進(jìn)行追究問責(zé)。
《辦法》中同時(shí)規(guī)定，因并網(wǎng)線路故障和電網(wǎng)非計(jì)劃?rùn)z修導(dǎo)致的可再生能源限電由電網(wǎng)承擔(dān)補(bǔ)償責(zé)任。也就是說，除電網(wǎng)自身原因之外，電網(wǎng)不直接承擔(dān)對(duì)可再生能源的補(bǔ)償責(zé)任，這與新電改推動(dòng)電網(wǎng)從“統(tǒng)購統(tǒng)銷”角色向“收過網(wǎng)費(fèi)”轉(zhuǎn)變的方向是一致的。
相應(yīng)的，補(bǔ)償責(zé)任由事實(shí)上受益的機(jī)組來承擔(dān)。最為最高優(yōu)先級(jí)的可再生能源發(fā)電機(jī)組如果被電網(wǎng)調(diào)度安排限發(fā)，則本質(zhì)上一定是有較低優(yōu)先級(jí)別的機(jī)組多發(fā)了電量，所以必須由多發(fā)的機(jī)組進(jìn)行補(bǔ)償，現(xiàn)實(shí)中其實(shí)就是由火電機(jī)組進(jìn)行補(bǔ)償。這是有相關(guān)依據(jù)的，電改配套文件《關(guān)于推進(jìn)電力市場(chǎng)建設(shè)的實(shí)施意見》中提出“可再生能源優(yōu)先發(fā)電，優(yōu)先發(fā)電合同可轉(zhuǎn)讓”，根據(jù)這一提法，棄風(fēng)棄光就是可再生能源電力享受的優(yōu)先發(fā)電權(quán)轉(zhuǎn)讓至其他機(jī)組，則相應(yīng)機(jī)組應(yīng)承擔(dān)可再生能源由此產(chǎn)生的損失。作為《辦法》中的一項(xiàng)核心內(nèi)容，懲罰性措施一方面彌補(bǔ)了可再生能源的經(jīng)濟(jì)損失，另一方面，將技術(shù)問題轉(zhuǎn)為經(jīng)濟(jì)問題，可倒逼系統(tǒng)提升可再生能源消納能力。
問：計(jì)入補(bǔ)償?shù)碾娏渴潜Ｕ闲允召忞娏亢涂稍偕茉磳?shí)際發(fā)電量的差值。如何確定保障性電量？辦法中首次提出保障性收購電量和市場(chǎng)交易電量的劃分，怎么理解這兩部分的含義？
秦海巖：可再生能源發(fā)電項(xiàng)目的保障性收購年上網(wǎng)電量是該項(xiàng)目的保障性收購年利用小時(shí)數(shù)和裝機(jī)容量相乘的結(jié)果。項(xiàng)目的裝機(jī)容量是恒定的，保障小時(shí)數(shù)直接決定發(fā)電量，自然成為大家最為關(guān)心的一個(gè)關(guān)鍵動(dòng)態(tài)指標(biāo)，因?yàn)轫?xiàng)目的收益率最終是靠電價(jià)和電量來實(shí)現(xiàn)的。
以風(fēng)電為例，2009年四類風(fēng)電上網(wǎng)標(biāo)桿電價(jià)的制定以及后面的調(diào)整，都是依據(jù)當(dāng)時(shí)的產(chǎn)業(yè)技術(shù)水平和投資成本，在保證企業(yè)可獲得合理利潤(rùn)的前提下做出的，企業(yè)也是據(jù)此對(duì)項(xiàng)目投資行為進(jìn)行決策。所以，在確定保障小時(shí)數(shù)的時(shí)候，最合理的辦法就是參考最近一次電價(jià)調(diào)整時(shí)依據(jù)的利用小時(shí)數(shù)。
舉例來說，我國I類風(fēng)資源區(qū)自2015年1月1日開始執(zhí)行的風(fēng)電上網(wǎng)標(biāo)桿電價(jià)是0.49元/千瓦時(shí)，所依據(jù)的基本測(cè)算指標(biāo)是資本金內(nèi)部收益率為8%，再加上長(zhǎng)期貸款利率4.9%，I類風(fēng)區(qū)建設(shè)成本平均8100元/千瓦以及設(shè)備折舊等其他指標(biāo)，則得出一個(gè)裝機(jī)5萬千瓦項(xiàng)目的年利用小時(shí)數(shù)至少要在2180。低于2180小時(shí)，資本金收益率就將低于8%，項(xiàng)目的投資收益就不能保證，因此按2180小時(shí)來確定保障小時(shí)數(shù)，并乘以項(xiàng)目裝機(jī)容量得出保障收購電量是合理的。當(dāng)然，這只是舉例，具體實(shí)施中也要根據(jù)項(xiàng)目的具體情況做出相應(yīng)調(diào)整。
接下來的問題就簡(jiǎn)單了，如果該項(xiàng)目在實(shí)際中因限發(fā)而導(dǎo)致一年上網(wǎng)電量只有1800小時(shí)，那么應(yīng)發(fā)的小時(shí)數(shù)2180減去1800就是損失的利用小時(shí)數(shù)，所對(duì)應(yīng)的電量就是需要火電機(jī)組補(bǔ)償?shù)碾娏俊！掇k法》規(guī)定，補(bǔ)償電價(jià)按項(xiàng)目所在地的可再生能源上網(wǎng)標(biāo)桿電價(jià)執(zhí)行，即當(dāng)?shù)厝济好摿驑?biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)加上可再生能源附加電價(jià)?；痣姍C(jī)組負(fù)責(zé)補(bǔ)償燃煤脫硫電價(jià)部分，可再生能源附加電價(jià)部分仍由國家可再生能源基金支付。
以上部分保障的是可再生能源企業(yè)的基本收益，電改配套文件提出鼓勵(lì)可再生能源電力多發(fā)滿發(fā)，《辦法》也鼓勵(lì)多發(fā)電量參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。因此，在通過計(jì)劃方式優(yōu)先安排一部分保障性發(fā)電量，保障可再生能源項(xiàng)目基本收益的同時(shí)，使其超出保障性范圍的發(fā)電量參于市場(chǎng)交易，通過市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制保障優(yōu)先上網(wǎng)。
還以上面的測(cè)算為例，如果項(xiàng)目有能力達(dá)到2300的年利用小時(shí)數(shù)，那么超出保障范圍的120小時(shí)對(duì)應(yīng)電量就能夠以較低的價(jià)格取得售電合同，同時(shí)也繼續(xù)按當(dāng)時(shí)水平享有可再生能源電價(jià)補(bǔ)貼，用一個(gè)公式來表達(dá)就是，這部分電量的實(shí)際價(jià)格＝市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)取得的電價(jià)＋（當(dāng)?shù)乜稍偕茉礃?biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)－當(dāng)?shù)鼗痣娒摿蛎撓鯓?biāo)桿電價(jià)）。這種辦法可以鼓勵(lì)可再生能源企業(yè)通過技術(shù)進(jìn)步等方式提高利用效率，降低邊際成本，獲得額外收益。
保障的方式實(shí)現(xiàn)了保障性容量向計(jì)劃電量的轉(zhuǎn)變，促進(jìn)公平權(quán)益；競(jìng)爭(zhēng)的方式發(fā)揮了效率和市場(chǎng)的作用。二者的結(jié)合可有效解決目前的困境。
《辦法》會(huì)對(duì)火電有影響，但并非不可承受
問：《辦法》規(guī)定常規(guī)機(jī)組補(bǔ)償可再生能源限發(fā)的電量損失，這樣會(huì)不會(huì)給火電機(jī)組造成額外的負(fù)擔(dān)？如何保證火電企業(yè)依規(guī)辦事？
秦海巖：《辦法》的實(shí)施肯定會(huì)減少火電機(jī)組的發(fā)電小時(shí)數(shù)，但并非是不可承受的。
目前，在我國的電力在系統(tǒng)中，可再生能源電力占比還非常低，風(fēng)電光伏發(fā)電量?jī)H占全社會(huì)用電量的3%，即使按照風(fēng)電2.5億千瓦、光伏1.5億千瓦測(cè)算，2020年風(fēng)電光電發(fā)電量比重僅提高至8%，對(duì)火電影響仍較小。若能解決今年所有的棄風(fēng)棄光電量、由新能源替代火電發(fā)電，則僅影響火電利用小時(shí)50小時(shí)?？紤]到當(dāng)前煤電企業(yè)利潤(rùn)較高的現(xiàn)實(shí)，限電補(bǔ)貼費(fèi)用不會(huì)對(duì)火電企業(yè)經(jīng)營造成顯著影響，與其應(yīng)該承擔(dān)的環(huán)境外部成本相比，真的是微乎其微。但是卻向電力行業(yè)傳達(dá)國家能源轉(zhuǎn)型發(fā)展的決心，促進(jìn)電力系統(tǒng)靈活性的提高，減緩電力企業(yè)對(duì)火電的投資沖動(dòng)，緩解電力供應(yīng)過剩。
保障措施部分提出了電網(wǎng)企業(yè)落實(shí)保障性收購的具體要求，操作方法以及提高可再生能源消納能力的運(yùn)行調(diào)度技術(shù)措施。可再生能源并網(wǎng)發(fā)電項(xiàng)目保障性收購電量部分通過充分安排發(fā)電量計(jì)劃并嚴(yán)格執(zhí)行予以保障。發(fā)電量計(jì)劃須預(yù)留年內(nèi)計(jì)劃投產(chǎn)可再生能源并網(wǎng)發(fā)電項(xiàng)目的發(fā)電計(jì)劃空間。電網(wǎng)企業(yè)應(yīng)在做好可再生能源功率預(yù)測(cè)預(yù)報(bào)的基礎(chǔ)上，與可再生能源并網(wǎng)發(fā)電項(xiàng)目企業(yè)簽訂優(yōu)先發(fā)電合同，將發(fā)電計(jì)劃和合同分解到月、周、日、小時(shí)等時(shí)段，優(yōu)先安排可再生能源發(fā)電。
此外，還需要關(guān)注的一點(diǎn)是，現(xiàn)在有些地方政府規(guī)定風(fēng)電補(bǔ)償火電，這是嚴(yán)重違背法律精神的做法?！掇k法》中明確提出，
“保障風(fēng)能、太陽能、生物質(zhì)能等可再生能源發(fā)電享有最高優(yōu)先調(diào)度等級(jí)，不得采取向優(yōu)先級(jí)較低的發(fā)電項(xiàng)目支付費(fèi)用的方式獲取優(yōu)先發(fā)電權(quán)。”
也就是說，類似云南工信委前不久發(fā)布的“風(fēng)火交易”的“逆向替代”做法將被禁止，類似新疆、寧夏關(guān)停風(fēng)電為火電讓路的做法也不合規(guī)。有了這個(gè)《辦法》，各地方政府部門的行政行為也能夠有一個(gè)更好的依據(jù)。
總的來看，《辦法》的出臺(tái)，彰顯了我國在能源管理工作中的科學(xué)和法制精神，其意義和影響都將是深遠(yuǎn)的。我們期待它早日正式出臺(tái)。
