2020年3月，肇始于2015年的中國(guó)電力體制改革經(jīng)歷了整整五年的時(shí)間，而此時(shí)也是舉國(guó)抗擊肺炎疫情的關(guān)鍵時(shí)期。結(jié)合電改與肺炎，本文將對(duì)電力治理與病毒應(yīng)對(duì)將進(jìn)行各個(gè)維度特點(diǎn)的比較。
2020年的起點(diǎn)上，在相當(dāng)多的人總結(jié)過(guò)去的十年、展望未來(lái)的十年之后，所有人都受到了壓力、嘲弄、震撼甚至是震懾。這一切，都可以歸因于突然發(fā)生、并迅速蔓延的另一場(chǎng)非典型肺炎疫情——Covid-19。
盡管，作為流行病疫情，它會(huì)過(guò)去，或早或晚;它會(huì)變得不再那么可怕，社會(huì)成本或大或小。在它最終要成為歷史的那一天，我想我們會(huì)收獲很多的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)。更為重要的是，我們會(huì)更加敬畏我們賴以生存的自然人文，珍視賴以生活的社會(huì)分工合作，珍惜賴以存在的彼此依靠。
從武漢封城開(kāi)始，我們經(jīng)歷了噩夢(mèng)般的五個(gè)星期，仿佛煎熬了5個(gè)月，甚至5年。而與此同時(shí)，悄悄到來(lái)的3月中旬，也是我國(guó)電力體制改革5周年的日子。這5年卻有一瞬的感覺(jué)。
過(guò)去5年，筆者在《能源》雜志陸續(xù)發(fā)表了《電力體制改革的成功標(biāo)準(zhǔn)與動(dòng)力——基于9號(hào)文的討論》(2015年)、《電力體制改革兩年回顧：好的、壞的與討厭的》(2017年)和《電力體制改革需重新聚焦體制》(2019年)。
5年，我國(guó)電力部門(mén)的變化不大的說(shuō)辭對(duì)持續(xù)努力中的同事可能有失公平。但客觀上，筆者必須強(qiáng)調(diào)電網(wǎng)管理體制、行業(yè)與企業(yè)文化、電價(jià)機(jī)制手段與水平比較等方面的“社會(huì)認(rèn)識(shí)水位”有很大的提升，對(duì)于建設(shè)怎么樣一個(gè)不同的電力系統(tǒng)與部門(mén)，有了更多的“公約數(shù)”。在局部領(lǐng)域，比如輸配分開(kāi)、售電等領(lǐng)域有些零星的新的進(jìn)展。
但是就起作用的體制機(jī)制而言，也的確沒(méi)有什么變化是不可逆，與之前存在截然不同的范式。我國(guó)的電力行業(yè)仍舊是個(gè)理論上成本為基礎(chǔ)，實(shí)際上安全為目標(biāo)，成本要求存在巨大彈性，也并不存在強(qiáng)管制的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)部門(mén)。
在這樣一個(gè)5年的心理節(jié)點(diǎn)上，筆者對(duì)電力體制改革的難度的思考之后，也產(chǎn)生了眾多的敬畏，類似于對(duì)于病毒的破壞力與影響的敬畏。電力體制改革，是一項(xiàng)偉大的事業(yè)。它的難度，要大大的高于肺炎的緩解與治理。
本期專欄，筆者對(duì)電力治理與病毒應(yīng)對(duì)將進(jìn)行各個(gè)維度特點(diǎn)的比較，回答為何電力體制改革更難的問(wèn)題。這種比較，主要從改革推進(jìn)以及應(yīng)對(duì)疫情的“政策推動(dòng)”與“需求拉動(dòng)”兩個(gè)視角來(lái)展開(kāi)。
電力安全事故的反應(yīng)時(shí)間遠(yuǎn)遠(yuǎn)短于病毒
電力系統(tǒng)與病毒防疫都面臨著風(fēng)險(xiǎn)(概率)與不確定性問(wèn)題。理論上，緊急=概率*損失*反應(yīng)時(shí)間/(避免失控的)干預(yù)時(shí)間，也就是說(shuō)一個(gè)事情的緊急程度與概率、反應(yīng)時(shí)間等幾個(gè)變量相關(guān)。
就新型肺炎而言，其概率很大，一旦發(fā)現(xiàn)可以很快干預(yù)(比如就地隔離)。相比于反應(yīng)的速度，它考驗(yàn)整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的韌性、資源厚度以及充分性。
而電力部門(mén)是需要隨時(shí)保持平衡的部門(mén)，任何的電壓頻率偏離標(biāo)準(zhǔn)值超過(guò)一定范圍，都會(huì)造成從電器損壞到大停電等一系列問(wèn)題。這個(gè)系統(tǒng)發(fā)生事故在失控之前，往往留給人們的反應(yīng)時(shí)間與干預(yù)處理時(shí)間都非常的短，比如幾秒內(nèi)就可能系統(tǒng)持續(xù)震蕩從而造成連續(xù)性的停電事故的擴(kuò)大。從而，這個(gè)系統(tǒng)的安全保障一直像一根繃緊的“神經(jīng)”。
任何大的改變與變化，決策者必須衡量其潛在的技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)以及由此產(chǎn)生的一系列經(jīng)濟(jì)、社會(huì)甚至是政治后果。改革的動(dòng)力與意志不可避免的，將弱于病毒的防控。
“層層攤派”適用于病毒，但是對(duì)電力不適用
前蘇聯(lián)國(guó)家往往先有理論、然后再有實(shí)踐，我國(guó)則往往先有實(shí)踐，或者說(shuō)“摸著石頭過(guò)河”。一個(gè)有效的計(jì)劃體制(比如蘇聯(lián))跟一個(gè)無(wú)效的計(jì)劃體制(比如印度)之間的差別，往往要大于一個(gè)計(jì)劃體制跟市場(chǎng)體制之間的差別。我們電力行業(yè)的計(jì)劃體制的有效程度，也介于蘇聯(lián)與印度之間。
“層層攤派”是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)某個(gè)集體目標(biāo)的法寶，盡管在很多時(shí)候，它很沒(méi)有效率，無(wú)法考慮搭便車與激勵(lì)等約束，也違反基本的專業(yè)化與法制原則，往往只能處理總量問(wèn)題，而沒(méi)法子處理結(jié)構(gòu)性問(wèn)題。但是必須承認(rèn)，它的有效性大部分時(shí)候是沒(méi)有問(wèn)題的。對(duì)于病毒的治理就是這樣，我們看到了很多的“層層攤派”做法，非常之有效。
比如我們看到，應(yīng)對(duì)疫情過(guò)程中，我們反復(fù)聽(tīng)到“壓緊壓實(shí)屬地責(zé)任”，人民日?qǐng)?bào)稱要“明確具體責(zé)任，一級(jí)帶一級(jí)去干，一環(huán)扣一環(huán)去抓，切實(shí)把各項(xiàng)防控工作逐一落到實(shí)處”。這是一種典型的“層層攤派”的治理方式。
電力部門(mén)恰恰是一個(gè)無(wú)法層層攤派的部門(mén)，它的范圍經(jīng)濟(jì)特別顯著，甚至是唯一選擇。
典型的，我國(guó)有5級(jí)調(diào)度，最高級(jí)的國(guó)家調(diào)度中心屬于“沒(méi)有責(zé)任，只有權(quán)力”的特權(quán)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)割裂統(tǒng)一市場(chǎng)的特權(quán)線路的潮流計(jì)劃設(shè)定;省級(jí)調(diào)度是一個(gè)需要為系統(tǒng)平衡負(fù)責(zé)的實(shí)體，它卻不能把它的責(zé)任進(jìn)一步攤派給下一級(jí)市級(jí)與縣級(jí)調(diào)度。因?yàn)殡娏Φ钠胶?，往往是越大越可行，因?yàn)榭梢杂行胶獬隽μ匦耘c需求特性不同的電源與用戶。
幾個(gè)地區(qū)的共同的最大負(fù)荷，一定小于每一個(gè)最大負(fù)荷的加總(也就是說(shuō)，最大負(fù)荷出現(xiàn)的時(shí)間是不同的)。你無(wú)法把電力系統(tǒng)平衡責(zé)任攤派到每個(gè)市縣，每個(gè)工廠或者每個(gè)電廠，說(shuō)“壓實(shí)責(zé)任，你自己平衡吧”。這無(wú)疑是荒謬的。
正因?yàn)檫@個(gè)特點(diǎn)，電力部門(mén)很多政策的討論，如果暗含著“層層攤派”的政策工具與實(shí)現(xiàn)方式，而缺乏有效的其他政策工具，就會(huì)徹底淪為空談。電力部門(mén)的問(wèn)題往往需要更加的專業(yè)化，而不是采用整體性的方式去解決問(wèn)題。這也是我國(guó)的電力現(xiàn)貨改革試點(diǎn)為何無(wú)法在“有效性”上推進(jìn)的一大原因。
省級(jí)政府領(lǐng)了任務(wù)，無(wú)法像“煤改電”、“污染治理”、禁止散煤燃燒等總量問(wèn)題一樣，分解到各個(gè)市去要求實(shí)現(xiàn)。短期市場(chǎng)解決的是成本最小化生產(chǎn)的基本效率問(wèn)題。如果你把其他額外的約束加給它，那么這個(gè)市場(chǎng)就完全失去功能，成為一個(gè)玩具了;也因?yàn)閲?yán)重的價(jià)格扭曲，不可能發(fā)育的起來(lái)。
病毒的對(duì)付手段是“隔離”，但是電力體制改革無(wú)法在真空展開(kāi)
病毒，無(wú)論多厲害，我們都有終極武器——隔離以及俱焚，比如對(duì)付恐怖的埃博拉。這種方法短期是有效的，它意味著經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的損失甚至停滯，但是長(zhǎng)期上往往是有益的。因?yàn)樽铋_(kāi)始，沒(méi)有人可以打保票說(shuō)應(yīng)對(duì)的措施過(guò)于寬松或者過(guò)于嚴(yán)格了。嚴(yán)格往往是風(fēng)險(xiǎn)管理的應(yīng)然甚至唯一選項(xiàng)。
但是電力體制改革，無(wú)法隔離開(kāi)國(guó)民經(jīng)濟(jì)以及與其他部門(mén)的互動(dòng)展開(kāi)，而這種互動(dòng)，很可能產(chǎn)生意想不到，甚至是決定改革生死的結(jié)果。決策者至今也沒(méi)有發(fā)出過(guò)“寧愿冒著斷電的風(fēng)險(xiǎn)，也要堅(jiān)決推動(dòng)電力市場(chǎng)化改革”的決心信號(hào)。
2002年電力體制改革之所以夭折，無(wú)疑也是這個(gè)原因——衍生影響。2005年?yáng)|北電力市場(chǎng)試運(yùn)行，恰逢電煤開(kāi)始漲價(jià)，抬高了上網(wǎng)電價(jià)，但銷售電價(jià)仍舊沿襲著相對(duì)固定的模式，傳導(dǎo)不出去，中間出現(xiàn)虧空。東北電網(wǎng)北部發(fā)電高價(jià)上網(wǎng)，南部用電低價(jià)銷售的情況，以致東北電網(wǎng)公司16天虧損了32億人民幣。
按理說(shuō)，這完全是煤價(jià)上漲的影響，跟市場(chǎng)改革完全無(wú)關(guān)，在煤價(jià)下降或者(應(yīng)該)價(jià)格傳導(dǎo)之后還能夠有效的補(bǔ)回來(lái)。但是現(xiàn)實(shí)的問(wèn)題是，建立一個(gè)資金蓄水池誰(shuí)來(lái)首先出錢無(wú)法落實(shí)，從而造成了繼續(xù)改革的困難。
病毒治理外在對(duì)象，而電力體制要觸動(dòng)人的利益
病毒作為敵人，是明確的，外部的。而電力體制改革，很大程度上是一個(gè)最大的人造系統(tǒng)的自我革命，革命的途徑是體制與機(jī)制，盡管有可能做大蛋糕，但是存在“帕累托改進(jìn)”(所有的人都受益，無(wú)人受損)的機(jī)會(huì)與體制基礎(chǔ)設(shè)施幾乎不存在，必然要觸動(dòng)部分人的利益，甚至是很大的利益。即使存在通過(guò)轉(zhuǎn)移支付使得所有人都受益的理論可能性，但是現(xiàn)實(shí)中轉(zhuǎn)移支付的政治可行性往往也很低。
東北電力市場(chǎng)的試運(yùn)行同樣存在這樣的問(wèn)題。互聯(lián)電網(wǎng)的存在，理論上會(huì)做大蛋糕，但是無(wú)疑電力輸出省份要抬高電價(jià)而成為受損者，而轉(zhuǎn)移支付又存在操作性與技術(shù)性困難。黑龍江省和吉林省電力過(guò)剩，輸往遼寧，認(rèn)為遼寧省有責(zé)任多漲電價(jià)，黑龍江省和吉林省不漲或少漲一點(diǎn)。而遼寧省并不同意，認(rèn)為依靠本省市場(chǎng)消納其他兩省多余電力，不應(yīng)承擔(dān)更多責(zé)任。這造成了改革最終散伙。
電價(jià)手段改革，取消交叉補(bǔ)貼也是一例。5%的人群，屬于社會(huì)弱勢(shì)群體，是公共政策與社會(huì)幫扶需要聚焦的對(duì)象，對(duì)其補(bǔ)貼是社會(huì)公平正義的應(yīng)有之義。但是這個(gè)補(bǔ)貼從哪里來(lái)，是個(gè)不得而知的問(wèn)題，從而還得扭曲價(jià)格，讓95%的不需要補(bǔ)貼的人來(lái)搭5%的“便車”。
人們對(duì)病毒有切膚之痛，對(duì)要精算的高電價(jià)沒(méi)有
過(guò)去很長(zhǎng)一段時(shí)間，我國(guó)電力部門(mén)采用的是成本為基礎(chǔ)的煤電標(biāo)桿電價(jià)機(jī)制，以及保證的小時(shí)數(shù)。電價(jià)波動(dòng)非常有限。默認(rèn)的建成了就給足夠小時(shí)數(shù)回收投資的做法已經(jīng)形成慣性與習(xí)慣，對(duì)部分所謂專業(yè)化調(diào)峰機(jī)組也一樣，往往也給3000小時(shí)甚至更高，從而有效的降低了高電價(jià)投資回收的必要性，使得高的生產(chǎn)側(cè)電價(jià)不再(必要)出現(xiàn)，天然氣機(jī)組(管制)價(jià)格也就比煤電高兩倍，甚至更少。這部分減少的小時(shí)數(shù)通過(guò)全體其他機(jī)組分?jǐn)?，使得其長(zhǎng)期平均成本上升。
全年統(tǒng)計(jì)來(lái)看，這種電價(jià)安排(比如365天4毛的電價(jià))，其總的系統(tǒng)成本，往往要高于一個(gè)360天低電價(jià)(比如3毛5)，但是夏季用電高峰有那么120個(gè)小時(shí)高電價(jià)(比如1.2元)的系統(tǒng)。
從消費(fèi)端，價(jià)格上漲的風(fēng)險(xiǎn)也被完全限制了，電價(jià)幾乎整年甚至幾年都沒(méi)有變化。這是一種“朝三暮四”的安排，但是筆者也很難否認(rèn)這在政治上往往是屢試不爽的。人們可能更加在意那120小時(shí)令人咋舌的1.2元的高電價(jià)，而不是365天每天被擼0.5元羊毛的“溫水煮青蛙”。事實(shí)上，后者的全年總負(fù)擔(dān)要比前者更重。
比如在美國(guó)德州夏季用電高峰時(shí)期我國(guó)部分媒體非常吸睛的報(bào)道——《每度電63元!美國(guó)德州電價(jià)高出中國(guó)幾十倍》。事實(shí)上，全年來(lái)看，德州的平均批發(fā)電力價(jià)格也就不到4美分/度，比我國(guó)大部分省份的煤電標(biāo)桿電價(jià)(需要扣除稅比較)要低的多。這種故意的信息誤導(dǎo)，我國(guó)消費(fèi)者協(xié)會(huì)應(yīng)該有個(gè)是否涉嫌欺詐的說(shuō)法。
所以，公眾對(duì)電價(jià)是沒(méi)有切膚之痛的，但是對(duì)于病毒，那種真實(shí)與想象中的恐懼是現(xiàn)實(shí)存在的。因此，消費(fèi)者作為利益相關(guān)方的壓力與推動(dòng)是不同的。
理解病毒比想象中容易，理解電力部門(mén)比想象中難
網(wǎng)上很多的短片給人們充分講解了防疫的知識(shí)，以及快速積累起來(lái)的治療經(jīng)驗(yàn)。人人都有意愿有望變成半個(gè)病毒治理的專家，理解其傳染的路徑、途徑、傳染力與病理影響。病毒會(huì)變異，但是趨勢(shì)是越來(lái)越弱。但是在電力部門(mén)，可再生進(jìn)入電力系統(tǒng)完全是個(gè)全新的挑戰(zhàn)。
這一點(diǎn)對(duì)我國(guó)尤其是成立的。傳統(tǒng)上，我國(guó)的調(diào)度體系需要每一個(gè)機(jī)組都完全接受調(diào)度的指揮，所謂“接受調(diào)度指令”，可調(diào)可控。盡管這完全是一種沒(méi)有必要、過(guò)度與無(wú)理的要求，但是它的確是很有效的?，F(xiàn)實(shí)中也缺乏強(qiáng)有力的反對(duì)力量，促進(jìn)“系統(tǒng)如何實(shí)現(xiàn)平衡”的范式的改變，因?yàn)檫\(yùn)行了幾十年也并沒(méi)有太大變化。而可再生能源，是一個(gè)從技術(shù)性質(zhì)上就無(wú)法完全可控的發(fā)電類型。調(diào)度體系最初采用非常保守的“切除”來(lái)實(shí)現(xiàn)安全目標(biāo)，造成了巨量的限電棄風(fēng)。隨著可再生比例越來(lái)越高(特別是變化更加迅速的光伏)，這種系統(tǒng)平衡的范式已經(jīng)越來(lái)越難以為繼。
從這個(gè)視角，可再生能源并網(wǎng)，對(duì)于我國(guó)仍舊處于計(jì)劃體制的電力部門(mén)，特別是電力調(diào)度范式，是個(gè)“從地獄來(lái)的問(wèn)題”。這一點(diǎn)，因?yàn)槠鋵I(yè)性，還很難為社會(huì)公眾、甚至是部分業(yè)內(nèi)人士所理解。
治理病毒效果好壞比電力系統(tǒng)好壞更加容易衡量
當(dāng)有一天疫情最終過(guò)去，對(duì)于治理病毒的集體行動(dòng)是好是壞，是否足夠有效與有效率，我相信整個(gè)社會(huì)都會(huì)有一個(gè)評(píng)估。這種評(píng)估包括對(duì)過(guò)去采取的行動(dòng)與方針的回顧，回答一個(gè)“當(dāng)時(shí)的高度混亂與不確定的情況下，我們是否有更好的方式去處理這種情況”的假設(shè)問(wèn)題;以及包括對(duì)從這起疫情的總結(jié)分析吸取教訓(xùn)，會(huì)引發(fā)何種的未來(lái)的管理體制、應(yīng)急機(jī)制以及人員組織調(diào)配上的改變。這兩方面，都是現(xiàn)代治理體系的基本內(nèi)容。
這方面的社會(huì)要求將是明確的。相比而言，電力部門(mén)的好壞以及改革的成功與否，似乎更加不可衡量或者爭(zhēng)議巨大。比如，對(duì)于我國(guó)占主體地位的國(guó)有企業(yè)電力行業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人，其在意的事情往往是兩個(gè)，第一個(gè)是安全;第二個(gè)是個(gè)人晉升。第一個(gè)往往是第二個(gè)的前提與必要條件，但是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠充分，并且標(biāo)準(zhǔn)存在模糊性，以至于現(xiàn)實(shí)中這些企業(yè)的行為中，相當(dāng)部分“耍雜技”的成分存在，為了社會(huì)能見(jiàn)度。
比如《甘肅風(fēng)電光伏電站集群開(kāi)發(fā) 新能源并網(wǎng)瓶頸即將破解》一文稱：甘肅酒泉風(fēng)電基地創(chuàng)造了距離負(fù)荷中心最遠(yuǎn)、集中并網(wǎng)規(guī)模最大、送出電壓等級(jí)最高等一系列風(fēng)電發(fā)展記錄。這是典型的“耍雜技”行為而無(wú)法證明其經(jīng)濟(jì)與社會(huì)理性。
一個(gè)高效的，充分開(kāi)放競(jìng)爭(zhēng)與嚴(yán)格監(jiān)管的電力部門(mén)與體制，對(duì)于一個(gè)國(guó)家的競(jìng)爭(zhēng)力幾乎是決定性的。以上的這些維度的比較，并不是要說(shuō)明電力體制改革是沒(méi)有必要的，而是說(shuō)我們要客觀看待它的難度，增強(qiáng)對(duì)于改革進(jìn)程與可能反復(fù)的耐心與韌性。對(duì)于我國(guó)而言，徹底透明化、改革現(xiàn)在的5級(jí)特權(quán)自由量裁調(diào)度體系，是解套電力部門(mén)幾乎所有問(wèn)題的“鑰匙”。這恰恰是過(guò)去所有的政府文件與改革方向都未曾涉及的方面。
十四五電力規(guī)劃，需要首先是一個(gè)電力改革規(guī)劃，明確改革的總體目標(biāo)(經(jīng)濟(jì)效率)以及操作性目標(biāo)(特別是調(diào)度明確的價(jià)值觀與衡量標(biāo)準(zhǔn)、系統(tǒng)透明度、輸配體系產(chǎn)業(yè)組織等)、時(shí)間表、路線圖與組織體系。
種種跡象表明：我們的決策者對(duì)此是有清醒認(rèn)識(shí)的。我們對(duì)電力體制改革始終抱有積極的期待與堅(jiān)定的信心。
評(píng)論