價格紅利是深化電力改革中備受關(guān)注的部分。但其實，電改的內(nèi)涵和外延，比單純降電價要廣闊得多，需要兼顧安全、經(jīng)濟、環(huán)保、效率、民生保障等多重需求，短期內(nèi)的價格走勢既不是改革目標，也不能作為改革成效評價標準。電改的方向，應(yīng)該是建立完善的電力市場體系、構(gòu)建科學(xué)合理的監(jiān)管機制，充分體現(xiàn)電力的商品屬性，發(fā)揮好市場機制的決定性作用。
單純降價將擾亂市場秩序
建立合理的電力定價機制，必須遵循市場客觀規(guī)律，在政府的有效監(jiān)管下進行，同時兼顧我國特殊國情下的電力普遍服務(wù)、交叉補貼、節(jié)能減排等需求。
新一輪電改的核心是還原電力商品屬性，形成主要由市場決定能源價格的機制，電改9號文提出的“三放開、一推進、三強化”改革任務(wù)，均是圍繞建立有效競爭的電力市場結(jié)構(gòu)和市場體系而展開的。在可競爭的發(fā)售電環(huán)節(jié)，改革的目標是推動現(xiàn)行的政府定價為主向市場定價為主轉(zhuǎn)變，電價的漲跌應(yīng)能夠合理反映電力商品的價值，體現(xiàn)不同電力產(chǎn)品的成本和電力供求關(guān)系，起到合理引導(dǎo)投資和消費，優(yōu)化資源配置的作用。在市場環(huán)境下，電價波動將成為“新常態(tài)”，而價格高低并不能作為衡量改革成效的標準。在受到政府管制的輸配電環(huán)節(jié)，價格的制定需要按照準許成本加合理收益的方式進行核定，在此基礎(chǔ)上根據(jù)供電成本差異、用戶用電特性等情況形成分用戶類別、分電壓等級的輸配電價體系，也不應(yīng)單純?yōu)榻祪r而降價。
科學(xué)合理電價機制的形成，需要進一步明確政府與市場的定位，推進政府職能轉(zhuǎn)變、科學(xué)實施電力監(jiān)管，避免其對價格機制的行政干預(yù)。新一輪改革打破了我國長期以來電力行業(yè)計劃電量、政府定價的傳統(tǒng)模式。但目前在改革實施過程中，部分地區(qū)仍習(xí)慣性采取行政手段推進改革，為追求地方經(jīng)濟利益而對價格形成機制進行干預(yù)，例如在大用戶直接交易中，部分地區(qū)行政指定交易主體和電價降幅，影響了改革政策的有效落地和市場資源優(yōu)化配置作用的發(fā)揮。未來，隨著電力市場化改革的深化推進，市場機制這個“看不見的手”和政府監(jiān)管這個“看得見的手”不能相互打架，而應(yīng)該相互補充、相互協(xié)調(diào)，共同推動規(guī)范高效的市場體系構(gòu)建。
電力市場建設(shè)應(yīng)遵循的另外一條基本原則是公平競爭，具體而言，在追求改革紅利的同時不能以逃避交叉補貼、普遍服務(wù)義務(wù)、可再生能源消納責(zé)任為代價。在當前的改革過程中，部分自備電廠為了吸引周邊用戶、擴大自供區(qū)域，通過逃避交叉補貼、普遍服務(wù)義務(wù)、政府性基金等方式降低自身供電成本;部分地方政府以配售電改革試點為名，依托工業(yè)園區(qū)打造“低價洼地”，實質(zhì)上將導(dǎo)致交叉補貼電費沒有來源，勢必會推高園區(qū)以外用戶的電價水平，破壞了電力市場的公平競爭秩序。隨著改革的不斷深化，需要政府進一步加強監(jiān)管、規(guī)范改革行為，對“吃菜心”、不公平競爭等現(xiàn)象加強防范。
壁壘與壟斷成最大威脅
當前我國正在加快構(gòu)建國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局，對于暢通國內(nèi)循環(huán)、形成國內(nèi)統(tǒng)一大市場提出更高要求。充分發(fā)揮我國大市場優(yōu)勢，在全國范圍內(nèi)優(yōu)化配置電力資源，是實現(xiàn)電改目標、服務(wù)我國經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展和新發(fā)展格局構(gòu)建的正確途徑。實際上，市場范圍擴大后，競爭將更為充分，也有利于發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。但是，在推動建立統(tǒng)一開放、競爭有序的電力市場體系過程中，尚有如下幾個問題需要解決。
一是進一步破除省間壁壘，推動資源大范圍流動和充分配置。我國能源供需逆向分布的稟賦，以及新能源大范圍消納利用的需求，客觀上決定了電力大規(guī)?？鐓^(qū)域輸送和消納是必由之路。然而，在經(jīng)濟“新常態(tài)”、電力供需緩和的情況下，省間壁壘問題突出，部分地區(qū)嚴格管控省外購電量，除國家指令性計劃電量外，禁止向省外購電;部分地區(qū)要求壓低省外購電價格，致使價格方案協(xié)商困難，交易難以達成，制約了全國電力市場建設(shè)和資源的充分、高效配置。
打破省間壁壘的關(guān)鍵是充分發(fā)揮市場機制作用，減少地方政府的行政干預(yù)，具體可采取如下措施：在交易空間方面，逐步放開省間發(fā)用電計劃，擴大市場化交易空間;在參與主體方面，進一步放開用戶選擇權(quán)，允許用戶參與省間購電，通過組織開展省間發(fā)電權(quán)交易、省間輔助服務(wù)交易等方式，建立發(fā)電側(cè)的激勵機制，對受端利益受損的發(fā)電機組進行補償;在政府意愿方面，探索建立省間交易利益補償機制，省間交易產(chǎn)生的紅利由送、受端省協(xié)商(或者按照強制比例)分配，提升政府接納省間送受電的積極性。
二是為了建設(shè)全國統(tǒng)一電力市場，各省電力市場模式和規(guī)則應(yīng)充分考慮市場融合需要，具備良好的開放性、兼容性和可擴展性。當前，我國正處于省內(nèi)電力市場模式與機制設(shè)計的關(guān)鍵階段，為滿足資源大范圍優(yōu)化配置需求、便于各省市場融合開放，各省應(yīng)因地制宜、科學(xué)合理選擇電力市場模式，確保市場模式有良好的開放性、兼容性和可擴展性。同時，充分考慮市場要素在全國范圍內(nèi)優(yōu)化配置的需要，省市場規(guī)則設(shè)計應(yīng)在市場主體注冊、電價機制、交易平臺技術(shù)標準等方面加強協(xié)同，并注重規(guī)范省間交易與省內(nèi)交易的時序銜接、接口標準等，做好省間省內(nèi)市場的銜接協(xié)調(diào)，為未來各省市場的統(tǒng)一融合奠定基礎(chǔ)。
從國際經(jīng)驗來看，歐盟為了推動建立打破國界限制、促進資源自由流動的統(tǒng)一能源市場，對成員國電網(wǎng)和市場運行規(guī)則加強了統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。截至2017年3月，歐盟主導(dǎo)編寫的八個電網(wǎng)規(guī)則已經(jīng)全部獲得成員國認可，歐盟層面的通用電網(wǎng)規(guī)則頂層設(shè)計基本完成。
三是妥善解決市場結(jié)構(gòu)問題，有效防范和監(jiān)測市場壟斷行為。我國發(fā)電側(cè)市場集中度較高，且存在進一步提升的趨勢，可能引發(fā)市場力問題。目前，我國發(fā)電市場主要以幾大中央發(fā)電集團和省能源集團為主，在部分省份已存在發(fā)電企業(yè)寡頭壟斷形勢，出現(xiàn)了“價格聯(lián)盟”現(xiàn)象。例如，河南省2017年第三次雙邊協(xié)商交易中，部分售電企業(yè)發(fā)現(xiàn)，當?shù)匕l(fā)電企業(yè)可能已經(jīng)達成價格聯(lián)盟，統(tǒng)一降價為6厘/千瓦時，遠低于售電企業(yè)的降價預(yù)期。同時，電力央企重組將進一步加大市場集中度。
解決發(fā)電市場集中度高帶來的市場力問題，需要多措并舉、綜合施策：在市場范圍方面，推動全國電力市場建設(shè)，用市場機制打破省間交易壁壘，通過擴大市場范圍降低單個企業(yè)的市場份額;在市場規(guī)則方面，完善最高限價、緊急干預(yù)等市場機制，運用規(guī)則手段抑制市場力;在市場監(jiān)管方面，建立嚴格的監(jiān)管制度，加強對濫用市場力、惡意串謀操控市場等行為的監(jiān)測，加大處罰力度，加強信息披露監(jiān)管。
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