截至今年3月份，新一輪電力體制改革已整整走過五年時(shí)間。要總結(jié)改革的進(jìn)程、分析改革的成效，就需要正視改革任務(wù)的復(fù)雜性和艱巨性。
電力體制改革是對電力行業(yè)生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系的一次深刻調(diào)整，是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，它牽動(dòng)著電力系統(tǒng)發(fā)、輸、配、售、用各個(gè)環(huán)節(jié)，也需要政府、企業(yè)、有關(guān)院校、研究機(jī)構(gòu)和社會(huì)團(tuán)體等方方面面的共同參與。因此，電力體制改革絕非一時(shí)、一域之功，更不可能一蹴而就。
回首這五年，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)，其實(shí)電改主要做了這么一件事，就是轉(zhuǎn)換電力系統(tǒng)的運(yùn)轉(zhuǎn)方式，讓整個(gè)行業(yè)換一種“活法”，變電力行業(yè)發(fā)、輸、配、售、用的單向鏈條式結(jié)構(gòu)，為以電網(wǎng)為基本管網(wǎng)通道，發(fā)電、電網(wǎng)、售電、用戶和新興業(yè)態(tài)之間能夠直接互動(dòng)的多向網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)。具體說來，就是由計(jì)劃運(yùn)行體制轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌鲞\(yùn)行體制，變統(tǒng)購統(tǒng)銷為多買多賣，相信大家對這些說法已經(jīng)聽得夠多了。那么我們不妨再直白點(diǎn)說，這五年主要干的事情就是，在更多環(huán)節(jié)培育更多的市場主體，確定輸配電價(jià)和電價(jià)形成機(jī)制，建立交易機(jī)構(gòu)，出臺(tái)交易規(guī)則，維持交易秩序，然后再把所有市場主體拉到一起做生意的一個(gè)過程。
由于發(fā)電側(cè)和用電側(cè)的市場主體是天然存在的，所以，在此輪電改中，新培育的市場主體主要產(chǎn)生在配電側(cè)和售電側(cè)，目前全國已注冊有三四千家售電主體，部分主體早已入市，正在探索長期穩(wěn)定的贏利之路;配電側(cè)先后開展了4批試點(diǎn)，有些增量配電企業(yè)已經(jīng)投入運(yùn)行。全國組建了35家電力交易機(jī)構(gòu)，有關(guān)部門已經(jīng)給出推進(jìn)交易機(jī)構(gòu)獨(dú)立規(guī)范運(yùn)行的時(shí)間表。全國和各省區(qū)市都已經(jīng)出臺(tái)電力中長期交易規(guī)則，8個(gè)電力現(xiàn)貨建設(shè)試點(diǎn)也已經(jīng)分別出臺(tái)現(xiàn)貨交易規(guī)則及與之相適應(yīng)的中長期交易規(guī)則，并步入結(jié)算試運(yùn)行階段。在輸配電價(jià)改革方面，已經(jīng)對省級電網(wǎng)輸配電價(jià)定價(jià)辦法和區(qū)域電網(wǎng)輸電價(jià)格定價(jià)辦法完成修訂，出臺(tái)正式版定價(jià)辦法。此外，發(fā)用電計(jì)劃持續(xù)放開，繼2018年放開煤炭、鋼鐵、有色、建材4個(gè)行業(yè)電力用戶發(fā)用電計(jì)劃之后，國家發(fā)展改革委在2019年6月發(fā)布的《關(guān)于全面放開經(jīng)營性電力用戶發(fā)用電計(jì)劃的通知》要求，經(jīng)營性電力用戶的發(fā)用電計(jì)劃原則上全部放開。在電改系列措施的共同作用下，我國電力市場化交易規(guī)模逐年擴(kuò)大，到2019年，全國電力市場僅中長期直接交易電量已達(dá)到21771.4億千瓦時(shí)，占全社會(huì)用電量比重已達(dá)到30.1%。
總體而言，新一輪電改走向持續(xù)縱深階段。下面，我們就從幾個(gè)具體方面梳理一下五年來的電改情況。
輸配電價(jià)改革
在新一輪電改推進(jìn)過程中，輸配電價(jià)改革發(fā)揮著舉足輕重的作用，自2014年深圳率先在全國開展試點(diǎn)以來，輸配電價(jià)改革就一直是本輪電改的排頭兵。
2月5日，國家發(fā)展改革委在其官方網(wǎng)站連續(xù)發(fā)布兩份通知，同時(shí)向全社會(huì)印發(fā)了《省級電網(wǎng)輸配電價(jià)定價(jià)辦法》和《區(qū)域電網(wǎng)輸電價(jià)格定價(jià)辦法》兩份規(guī)范性文件，以持續(xù)深化電價(jià)改革，進(jìn)一步提升輸配電價(jià)核定的規(guī)范性、合理性。
在電改各分項(xiàng)改革普遍仍處于試點(diǎn)階段的背景下，上述兩份輸配電價(jià)格定價(jià)辦法已經(jīng)由試行版本修訂成為正式版本;與之相對應(yīng)，2019年5月印發(fā)的《輸配電定價(jià)成本監(jiān)審辦法(試行)》也完成了修訂，出臺(tái)了正式版本。
新印發(fā)的《省級電網(wǎng)輸配電價(jià)定價(jià)辦法》和《區(qū)域電網(wǎng)輸電價(jià)格定價(jià)辦法》，與之前版本相比，在電價(jià)核定原則、準(zhǔn)許收入和電價(jià)計(jì)算方法以及電價(jià)調(diào)整等方面，均進(jìn)一步提升了規(guī)范性、合理性。
至此，輸配電價(jià)改革進(jìn)入第二個(gè)成本監(jiān)審周期，也進(jìn)入了一個(gè)新的階段。對此，有業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，輸配電屬于政府管制環(huán)節(jié)，在未來改革過程中，輸配電價(jià)也是為數(shù)不多的由政府定價(jià)的商品價(jià)格門類之一，而隨著輸配電投資、建設(shè)、運(yùn)營過程更加公開透明，以及政府對輸配電成本監(jiān)審手段的不斷完善，加之我國在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代積累了豐富的政府定價(jià)經(jīng)驗(yàn)，相信未來的輸配電定價(jià)機(jī)制將會(huì)更加規(guī)范合理。而令業(yè)界憂慮的是，輸配電價(jià)在市場化交易中能否切實(shí)得到采用的問題。
推進(jìn)電力交易機(jī)構(gòu)相對獨(dú)立
電力交易機(jī)構(gòu)是電力交易(主要是中長期交易)的場所(交易平臺(tái))，組建電力交易機(jī)構(gòu)是電力市場建設(shè)的一個(gè)重要環(huán)節(jié)，是開展電力市場化交易的重要依托。因此，推進(jìn)電力交易機(jī)構(gòu)獨(dú)立規(guī)范運(yùn)行之于電力市場化改革的作用不言而喻。
2月24日，國家發(fā)展改革委和國家能源局聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)電力交易機(jī)構(gòu)獨(dú)立規(guī)范運(yùn)行的實(shí)施意見的通知》，讓沉寂許久的“建立相對獨(dú)立的電力交易機(jī)構(gòu)”改革再次進(jìn)入人們的視野。
至2017年12月25日海南電力交易中心建立為止，全國共建成35個(gè)電力交易中心，實(shí)現(xiàn)了省級供電區(qū)域的全覆蓋。然而，彼時(shí)只有廣州、山西、湖北、重慶、廣東、廣西、云南、貴州、海南9個(gè)電力交易中心為股份制公司，其他26個(gè)電力交易中心仍然為電網(wǎng)企業(yè)的全資子公司。時(shí)間來到2019年底與2020年初，包括北京電力交易中心在內(nèi)，國網(wǎng)供區(qū)的電力交易機(jī)構(gòu)有7家先后進(jìn)行了股份制改造。至此，全國包括內(nèi)蒙古電力交易中心在內(nèi)還有19家省級電力交易機(jī)構(gòu)沒有進(jìn)行股份制改造，也就是說，很多交易機(jī)構(gòu)并沒有實(shí)現(xiàn)“相對獨(dú)立”，如此一來也就很難做到規(guī)范運(yùn)行。
對電力交易中心實(shí)施股份制改造，是中發(fā)9號文“三放開、一獨(dú)立、三加強(qiáng)”總體思路中“一獨(dú)立”的改革任務(wù)。那么這個(gè)“獨(dú)立”到底要獨(dú)立到什么程度呢?2018年9月，國家發(fā)展改革委和國家能源局聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于推進(jìn)電力交易機(jī)構(gòu)規(guī)范化建設(shè)的通知》要求，“非電網(wǎng)企業(yè)資本股比應(yīng)不低于20%，鼓勵(lì)按照非電網(wǎng)企業(yè)資本占股50%左右完善股權(quán)結(jié)構(gòu)”。而此番兩部門對這個(gè)“獨(dú)立”的程度又提出了更高的要求——《關(guān)于推進(jìn)電力交易機(jī)構(gòu)獨(dú)立規(guī)范運(yùn)行的實(shí)施意見》明確，“2020年上半年，北京、廣州2家區(qū)域性交易機(jī)構(gòu)和省(自治區(qū)、直轄市)交易機(jī)構(gòu)中電網(wǎng)企業(yè)持股比例全部降至80%以下，2020年底前電網(wǎng)企業(yè)持股比例降至50%以下。”可見，推進(jìn)電力交易機(jī)構(gòu)獨(dú)立規(guī)范運(yùn)行的動(dòng)作正在變得越來越迫切。
售電側(cè)改革
非電網(wǎng)企業(yè)售電主體的出現(xiàn)，是本輪電力市場化改革“有序向社會(huì)資本放開配售電業(yè)務(wù)”直接產(chǎn)生的結(jié)果之一，是本輪電改的重點(diǎn)任務(wù)之一。
2019年，我國全社會(huì)用電量達(dá)到72255億千瓦時(shí)，比上年增長4.5%，據(jù)此推算，全國售電量和市場化銷售電量會(huì)有一個(gè)更大幅度的提升。人所共知，本輪電改之初，業(yè)界就對我國售電市場有著萬億電量級別、千百億利潤級別的預(yù)期，而隨著發(fā)用電計(jì)劃的不斷放開，這個(gè)預(yù)期將會(huì)更加清晰地照進(jìn)現(xiàn)實(shí)。是以，之后在短短不到3年的時(shí)間內(nèi)，全國在交易機(jī)構(gòu)注冊的售電公司就增加到3000多家，社會(huì)資本渴望分售電市場一杯羹的熱情令人咋舌。
但在這火熱的背后，有相當(dāng)一部分售電主體單純受短期利益驅(qū)使，并沒有做好長期入市的準(zhǔn)備，終究擺脫不了“被拍在沙灘上”的命運(yùn)。經(jīng)歷了短暫的“黃金期”后，隨著用戶側(cè)對市場了解加深、發(fā)電側(cè)讓利的收窄，售電側(cè)的利潤明顯受到擠壓，比如，2018年廣東電力市場共有30家售電公司收益為負(fù)，整體虧損面為20.3%。
在全國范圍內(nèi)，情況也是大同小異，有相當(dāng)一部分售電公司選擇了退市，售電市場也從開始的頭腦發(fā)熱逐漸回歸了理性。
電力作為一種特殊商品，其發(fā)輸配售用的即時(shí)性以及同質(zhì)化特性，決定了售電和售普通商品存在巨大區(qū)別，獨(dú)立售電商并不具備普通商品銷售商那種集物流、渠道、倉儲(chǔ)、歸集、展示、銷售于一身的特性，因此，售電商賺取商品差價(jià)的邏輯依據(jù)遠(yuǎn)不如普通商品銷售商來的那么有底氣，尤其是在發(fā)電企業(yè)也可以和用戶直接交易的情況下。如此看來，售電企業(yè)僅剩下偏差管理這一個(gè)贏利抓手，而僅靠這一個(gè)抓手所能獲得的銷售價(jià)差注定十分微薄，自身生存恐怕都難以為繼。
因此，選擇留下來的企業(yè)也需要冷靜思考售電路在何方了。作為立足廣東的一家售電企業(yè)——九州能源有限公司董事長張傳名認(rèn)為，售電企業(yè)未來必須在“售電+”上做文章，充分利用客戶的資源、設(shè)備以及金融手段，發(fā)現(xiàn)新的贏利點(diǎn)，“當(dāng)然這一切還有待深入探索和論證，目前還沒有哪一家企業(yè)敢說自己探索出了真正的贏利模式。”而九州能源當(dāng)前正在開展的業(yè)務(wù)包括四大塊：一是市場化購售電服務(wù)，二是能源互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)(研發(fā)云平臺(tái))，三是能源投資服務(wù)(主要是投資充電站和光伏電站)，四是“EPC+F”服務(wù)。在張傳名看來，前兩塊業(yè)務(wù)才是售電公司應(yīng)有的贏利模式，后兩塊不過是“茍且”的手段，然而，短期來看，“應(yīng)有”的模式“贏利前景渺茫”，而“茍且”的手段尚可以聊以“生存”。
無論如何，選擇堅(jiān)強(qiáng)的售電企業(yè)還是頑強(qiáng)地生存了下來，把近期經(jīng)常用在抗“疫”戰(zhàn)線上的一句話送給售電行業(yè)，那就是“沒有一個(gè)冬天不會(huì)過去，沒有一個(gè)春天不會(huì)到來”。
增量配電業(yè)務(wù)改革
在“中發(fā)九號文”及其配套文件中，增量配電業(yè)務(wù)改革被放置在“配售電改革”的大范疇中，并未被單列，直到國家發(fā)展改革委和國家能源局關(guān)于印發(fā)《售電公司準(zhǔn)入與退出管理辦法》和《有序放開配電網(wǎng)業(yè)務(wù)管理辦法》的通知出現(xiàn)，才暴露出售電側(cè)改革和配電側(cè)改革若合若離的關(guān)系，前一份管理辦法還將兩項(xiàng)改革放在一起，而后一份管理辦法則很明顯地將配電側(cè)改革單獨(dú)“放飛”了。
其實(shí)，二者合有合的邏輯，分有分的理由，“合”是因?yàn)?，售電?cè)改革和配電側(cè)改革都是產(chǎn)生新興市場主體的改革門類，一個(gè)產(chǎn)生的是售電企業(yè)，一個(gè)產(chǎn)生的是增量配電企業(yè)，將二者的準(zhǔn)入與退出等內(nèi)容放在一起，顯得比較完整;而“分”是因?yàn)?，除了增量配電主體天然屬于售電主體之外，這兩個(gè)分項(xiàng)改革在推進(jìn)過程中，并沒有必然的同步性和關(guān)聯(lián)性。
增量配電業(yè)務(wù)改革的意義在于，能夠提升地方政府在配電網(wǎng)建設(shè)運(yùn)營方面的主導(dǎo)作用，有利于擴(kuò)大配電網(wǎng)投資、提高配電網(wǎng)的運(yùn)營效率和服務(wù)水平，并降低配電網(wǎng)運(yùn)營成本和用戶用電成本，同時(shí)還能為適合我國國情的輸配體制研究提供實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。
配電側(cè)改革正式開始于2016年11月兩部門發(fā)布《關(guān)于規(guī)范開展增量配電業(yè)務(wù)改革試點(diǎn)的通知》，而最近與增量配電業(yè)務(wù)改革有關(guān)的動(dòng)作則是第五批增量配電業(yè)務(wù)改革試點(diǎn)申報(bào)工作啟動(dòng)。截至目前，兩部門已經(jīng)分4批在全國范圍內(nèi)批復(fù)了404個(gè)增量配電業(yè)務(wù)改革試點(diǎn)項(xiàng)目。
然而，增量配電業(yè)務(wù)改革畢竟是一個(gè)新生事物，此項(xiàng)改革所催生的增量配電項(xiàng)目及增量配電主體在面世之初就要遇到許多阻礙，因?yàn)檫@其中畢竟?fàn)砍兜叫屡f主體之間的利益切割問題，其中包括配電區(qū)域劃分協(xié)議書(意見)獲取難度較大、試點(diǎn)范圍內(nèi)已有資產(chǎn)難以處置、接入公共電網(wǎng)存在阻礙等問題;另外，增量配電項(xiàng)目和市場主體本身也存在一定的問題，比如，部分非電網(wǎng)企業(yè)存量配電項(xiàng)目審批手續(xù)不齊全，以及新增配電企業(yè)實(shí)力參差不齊、部分企業(yè)對改革認(rèn)識不全面等問題也是存在的;此外，增量配電價(jià)格核定及計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)也暫不明確。上述問題的存在導(dǎo)致試點(diǎn)項(xiàng)目進(jìn)展緩慢，甚至在部分項(xiàng)目中業(yè)主確定都成了問題。由于部分試點(diǎn)項(xiàng)目存在這樣那樣的問題，2019年9月國家發(fā)展改革委辦公廳、國家能源局綜合司聯(lián)合發(fā)布通知，宣布取消了24個(gè)增量配電業(yè)務(wù)改革試點(diǎn)項(xiàng)目，也因如此，目前全國已經(jīng)發(fā)布的增量配電業(yè)務(wù)改革試點(diǎn)項(xiàng)目總數(shù)減為380個(gè)。
不過，改革本身就是一個(gè)見招拆招的過程，針對配電區(qū)域劃分和存量資產(chǎn)處置問題，國家發(fā)展改革委、國家能源局制定了《增量配電業(yè)務(wù)配電區(qū)域劃分實(shí)施辦法(試行)》;針對部分非電網(wǎng)企業(yè)存量配電項(xiàng)目審批手續(xù)不齊全問題，國家能源局綜合司于2018年7月印發(fā)《關(guān)于簡化優(yōu)化許可條件、加快推進(jìn)增量配電項(xiàng)目電力業(yè)務(wù)許可工作的通知》;對于接入公共電網(wǎng)存在阻礙，配電網(wǎng)規(guī)劃編制公平性有待提高等問題，國家發(fā)展改革委于2019年8月就修訂《供電監(jiān)管辦法》開始征求意見;針對試點(diǎn)項(xiàng)目進(jìn)展緩慢、新增配電企業(yè)實(shí)力參差不齊、部分企業(yè)對改革認(rèn)識不全面等問題，有關(guān)部門更是先后祭出了現(xiàn)場督導(dǎo)調(diào)研、面對面約談、文件通報(bào)、點(diǎn)對點(diǎn)直接聯(lián)系、要求地方部門定期上報(bào)等措施和手段。
國家能源局有關(guān)人士曾經(jīng)介紹，現(xiàn)階段的配電業(yè)務(wù)改革只是處在項(xiàng)目規(guī)劃的階段，相信到實(shí)際運(yùn)營階段還會(huì)有新的問題出現(xiàn)，后期還會(huì)有配套的制度安排。
電力現(xiàn)貨市場建設(shè)試點(diǎn)
自2017年8月啟動(dòng)試點(diǎn)以來，我國電力現(xiàn)貨市場建設(shè)工作已經(jīng)開展了兩年半的時(shí)間，最初確定的8個(gè)試點(diǎn)均已經(jīng)啟動(dòng)了模擬試運(yùn)行，并且普遍開展了連續(xù)結(jié)算試運(yùn)行。這標(biāo)志著我國電力現(xiàn)貨市場建設(shè)邁出了關(guān)鍵一步，也為我國早日正式開啟現(xiàn)貨市場交易打下了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。
2019年11月召開的全國電力現(xiàn)貨市場建設(shè)推進(jìn)會(huì)認(rèn)為，各試點(diǎn)在結(jié)算試運(yùn)行期間，市場運(yùn)行總體平穩(wěn)有序，市場主體申報(bào)積極主動(dòng)，市場出清價(jià)格基本合理，技術(shù)支持系統(tǒng)運(yùn)行正常，電網(wǎng)運(yùn)行安全可控，市場方案及規(guī)則設(shè)計(jì)驗(yàn)證有效，總體情況符合預(yù)期目標(biāo)。
作為電力市場的重要組成部分，業(yè)內(nèi)甚至不惜用“無現(xiàn)貨不市場”來標(biāo)示現(xiàn)貨市場之于電力市場建設(shè)的重要地位?？梢赃@么說，建設(shè)電力現(xiàn)貨市場體現(xiàn)的是電力市場化改革的總成，要建成電力現(xiàn)貨市場，就必須對傳統(tǒng)的電力生產(chǎn)關(guān)系進(jìn)行一次徹底重構(gòu)。這個(gè)所謂的重構(gòu)就體現(xiàn)在新一輪電力體制改革的方方面面。
在新一輪電力體制改革進(jìn)程中，配售電業(yè)務(wù)以及發(fā)用電計(jì)劃的放開、市場主體的培育、定價(jià)機(jī)制的形成、相對獨(dú)立交易機(jī)構(gòu)的組建、交易規(guī)則的編制、交易技術(shù)支持系統(tǒng)的設(shè)計(jì)、信息披露機(jī)制的建立、市場監(jiān)管能力建設(shè)等等，這一系列分項(xiàng)改革任務(wù)推進(jìn)得順暢與否、成功與否，無不左右著現(xiàn)貨市場建設(shè)的成效。
除此之外，電力現(xiàn)貨市場建設(shè)本身也存在著一系列亟待解決的問題，這些問題如果得不到妥善解決，也會(huì)阻礙這一分項(xiàng)改革任務(wù)的順利推進(jìn)。2019年11月召開的全國電力現(xiàn)貨市場建設(shè)推進(jìn)會(huì)還指出，在各試點(diǎn)開展結(jié)算試運(yùn)行的過程中，暴露出在市場規(guī)則體系、市場力、不平衡資金、信息披露等方面存在的問題，需要分步驟、有重點(diǎn)地解決。例如，南方(以廣東起步)電力現(xiàn)貨市場建設(shè)試點(diǎn)還需要進(jìn)一步研究討論價(jià)格機(jī)制、中長期與現(xiàn)貨銜接機(jī)制、電源側(cè)成本補(bǔ)貼機(jī)制、合同轉(zhuǎn)換以及偏差考核等關(guān)鍵機(jī)制的問題，以進(jìn)一步完善推進(jìn)2020年的結(jié)算試運(yùn)行工作，深入檢驗(yàn)市場長期結(jié)算條件，為正式結(jié)算做好準(zhǔn)備?？傮w來看，未來的電力現(xiàn)貨市場建設(shè)還有很長的路要走。
而從上個(gè)月剛剛印發(fā)的《關(guān)于推進(jìn)電力交易機(jī)構(gòu)獨(dú)立規(guī)范運(yùn)行的實(shí)施意見》提出，“2020年底前，區(qū)域性交易機(jī)構(gòu)和省(自治區(qū)、直轄市)交易機(jī)構(gòu)的股權(quán)結(jié)構(gòu)進(jìn)一步優(yōu)化、交易規(guī)則有效銜接，與調(diào)度機(jī)構(gòu)職能劃分清晰、業(yè)務(wù)配合有序;2022年底前，各地結(jié)合實(shí)際情況進(jìn)一步規(guī)范完善市場框架、交易規(guī)則、交易品種等，京津冀、長三角、珠三角等地區(qū)的交易機(jī)構(gòu)相互融合，適應(yīng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化要求的電力市場初步形成;2025年底前，基本建成主體規(guī)范、功能完備、品種齊全、高效協(xié)同、全國統(tǒng)一的電力交易組織體系。”其中的“交易規(guī)則有效銜接”“適應(yīng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化要求的電力市場初步形成”及“基本建成主體規(guī)范、功能完備、品種齊全、高效協(xié)同、全國統(tǒng)一的電力交易組織體系”等幾項(xiàng)具體要求，無不涉及到電力市場建設(shè)，盡管指向目標(biāo)是各電力交易機(jī)構(gòu)，主要涉及的是中長期電力市場，但我們知道，現(xiàn)貨市場是需要和中長期市場配合運(yùn)行的，因此，上述目標(biāo)要求也對各電力現(xiàn)貨市場建設(shè)試點(diǎn)推進(jìn)提出了新的更高的要求。
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