全國人大代表曹仁賢：加快制定完善并頒布實施能源法

曹仁賢表示，作為為能源高質(zhì)量發(fā)展建坐標、指方向的綱領性上位法的《中華人民共和國能源法》長期缺位，使能源單行法之間缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)，也無法處理能源四個革命、能源結(jié)構優(yōu)化發(fā)展進程中的各種問題。特別是我國提出碳中和目標以后，以清潔低碳、安全高效為宗旨的能源戰(zhàn)略，必須要有更高層面的能源法來統(tǒng)領。對此，曹仁賢建議：

一、將《中華人民共和國能源法》列入全國人大常委會2021年立法計劃

目前全國人大常委會暫未將能源法列入2021年立法計劃。建議相關部門將能源法列入2021年立法計劃，并優(yōu)先安排提請全國人大常委會審議。

二、建議國務院能源主管部門、法律主管部門加快完成《中華人民共和國能源法能源法（草案）》起草工作，并盡快頒布實施

目前《中華人民共和國能源法（征求意見稿）》向社會征求意見已近一年時間，建議國務院法律主管部門、能源主管部門在充分聽取各方意見后，加快完成《中華人民共和國能源法（草案）起草工作，報國務院批準后提請全國人大常委會審議并頒布實施。

曹仁賢表示，目前全國碳市場存在僅覆蓋發(fā)電行業(yè)，對年排放2.6萬噸二氧化碳當量（綜合能源消費量約1萬噸標準煤）以下企業(yè)不納入考核，納入企業(yè)碳排放基準值核算過于寬松，配額清繳義務設定上限，對地方分配配額缺乏監(jiān)督機制等問題，導致對納入監(jiān)管的企業(yè)減排約束力極其有限，甚至都拿到了“免死金牌”，這和目前減碳降污的緊迫形勢背離。對此，曹仁賢建議：

一、從嚴核算碳排放基準值，盡快、逐步降低碳排放配額免費比例

現(xiàn)行碳排放基準值以行業(yè)平均值作為核算標準，建議盡快下調(diào)基準值，以市場手段推動行業(yè)技術進步，提高企業(yè)減排積極性。

目前歐盟配額免費比例為90%，廣東省地方碳市場配額免費比例為95%-97%，剩余配額均采取拍賣等方式有償分配。建議下一年度碳排放配額免費比例設定為97%，后期逐年降低至90%，剩余配額以拍賣等方式有償分配。

二、擴大全國碳市場覆蓋行業(yè)和取消納入企業(yè)門檻

建議盡快將石化、化工、建材、鋼鐵、有色金屬、造紙、民航等重點行業(yè)納入全國碳市場交易體系，不再設立年排放2.6萬噸二氧化碳當量門檻，避免大量中小企業(yè)排放不受約束，造成碳排放公平義務的缺失。

三、取消配額履約缺口上限值為企業(yè)碳排放量的20%的規(guī)定

按照《2019-2020年全國碳排放權交易配額總量設定與分配實施方案（發(fā)電行業(yè)）》的規(guī)定，企業(yè)配額缺口占其排放量比例超過20%時，其配額清繳義務最高為其獲得的免費配額量加20%的經(jīng)核查排放量。此規(guī)定違背了以經(jīng)濟手段促進碳減排初衷，也不利于高污染高排放企業(yè)淘汰退出。建議取消上限值，促使高污染高排放企業(yè)逐步退出，推動我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。

四、建立健全對地方分配配額的監(jiān)督機制

目前企業(yè)配額由地方生態(tài)環(huán)境主管部門予以分配，現(xiàn)階段一些地方排放大戶仍是地方支柱企業(yè)，為防止地方對高排放企業(yè)擅自增加配額予以保護，建議國家生態(tài)環(huán)境主管部門建立定期檢查和聘請第三方機構核查等監(jiān)督機制，保證配額分配公開公平公正。

曹仁賢表示，以光伏、風電等可再生能源替代化石能源，將是實現(xiàn)我國碳中和目標的最關鍵路徑。但是，由于國家實行最嚴格的生態(tài)環(huán)境保護制度，一些地方因生態(tài)保護的高壓政策，出現(xiàn)“一刀切”現(xiàn)象，導致很多光伏、風電項目落地難，一些光伏、風電項目甚至被拆除，導致生態(tài)浪費。對此，曹仁賢提出以下建議：

一、出臺專項政策，統(tǒng)籌推進可再生能源與生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展，加大可再生能源推廣應用

面對巨大的減排壓力，可再生能源推廣勢在必行，需要多方形成合力。生態(tài)環(huán)境改善既要算“小賬”，不留死角，也要算“大帳”，即目前我國化石能源消耗帶來的碳排放和污染還非常嚴峻，需要拿出大刀闊斧的能源革命舉措，因此建議生態(tài)環(huán)境部出臺專項政策，明確在經(jīng)過科學論證的基礎上，允許在生態(tài)紅線范圍內(nèi)非核心區(qū)域建設可再生能源發(fā)電項目。項目建設遵循生態(tài)優(yōu)先、綜合利用、持續(xù)發(fā)展的原則,通過生態(tài)與產(chǎn)業(yè)結(jié)合的模式，實現(xiàn)可再生能源產(chǎn)業(yè)與農(nóng)林牧漁、旅游休閑等深度融合，統(tǒng)籌推進我國可再生能源推廣應用與生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展。

二、針對光伏發(fā)電項目，簡化審批流程，加快審批效率

由于光伏發(fā)電項目建設周期短（一般不超過6個月），且能源主管部門對項目投運時間又有嚴格要求。建議各級生態(tài)環(huán)境主管部門，對光伏發(fā)電項目的環(huán)境評價批復和環(huán)保驗收批復，特事特辦，簡化審批流程，加快審批速度，為加快我國可再生能源開發(fā)利用保駕護航。

曹仁賢表示，隨著我國3060碳中和生態(tài)目標行動方案的落地，我國能源結(jié)構性問題和節(jié)能減排之間的矛盾日益突出，可再生能源發(fā)展不充分的瓶頸也逐步顯現(xiàn)，初步預測，到2030年我國全社會用電量將超過11萬億千瓦時，光伏、風電等可再生能源將大規(guī)模替代化石能源，按照2030年非化石能源占比25%計算，預計2030年光伏、風電總裝機規(guī)模將接近20億千瓦，目前缺口巨大。近年來，因種種用地限制導致光伏、風電項目土地供給不足，光伏、風電大規(guī)模開發(fā)土地“卡脖子”問題逐漸顯現(xiàn)。對此，曹仁賢建議：

一、合理論證國土空間規(guī)劃，給光伏、風電預留足夠的發(fā)展空間

光伏、風電作為可再生能源，是綠色環(huán)保產(chǎn)業(yè)，項目建設和運營期間不僅不會對生態(tài)環(huán)境造成傷害，各類“新能源+”的創(chuàng)新應用模式反而可以防風固沙、涵養(yǎng)水源、改善當?shù)卮嗳跎鷳B(tài)系統(tǒng)。因此建議在土地空間利用規(guī)劃中，統(tǒng)籌考慮新能源用地空間，科學合理論證生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界等空間管控三條邊界，有序布局，為新能源項目可持續(xù)發(fā)展預留、騰挪空間，支持項目建設。

二、加大推廣農(nóng)光互補，出臺專項政策，加大土地供給，支持光伏發(fā)展

（國土資規(guī)〔2017〕8號）文件中明確提出，在落實各省建設要求、認定標準、明確監(jiān)管措施的前提下，支持使用永久基本農(nóng)田以外的農(nóng)用地開展光伏復合型項目建設。光伏發(fā)電方陣區(qū)為20年臨時租賃用地，一方面不改變土地性質(zhì)，不硬化土地，不破壞耕作層，項目壽命期結(jié)束后完全可以恢復土地原貌；另一方面農(nóng)光互補項目通過抬高支架高度、增大組件陣列行間距等措施，實現(xiàn)了光伏+農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)融合，在農(nóng)用地不拋荒、不撂荒的同時還實現(xiàn)立體化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，提升農(nóng)用地利用效率，增加農(nóng)民農(nóng)業(yè)生產(chǎn)利潤。但目前很多省份并沒有按照文件推廣執(zhí)行，尚未出臺具體的農(nóng)光互補建設要求和標準，導致農(nóng)光互補項目落地難；同時在嚴查耕地“非農(nóng)化”的大背景下，很多省市對于農(nóng)光互補類項目支持力度不足。建議自然資源部督辦相關省份加快出臺專項政策，落實農(nóng)光互補建設標準；放寬農(nóng)用地建設光伏項目限制條件，明確除基本農(nóng)田外，一般耕地、高標準農(nóng)田、基本農(nóng)田儲備區(qū)、糧食生產(chǎn)功能區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護區(qū)等農(nóng)用地在切實落實農(nóng)光互補建設標準的前提下均予以支持，此舉既為光伏發(fā)展提供更大的土地空間，又同時起到階段性保護土地作用。

三、建立光伏、風電用地“負面清單”，明確土地利用核心限制性條件，進一步放開光伏、風電用地限制

除農(nóng)光互補類項目以外，光伏、風電用地中還頻頻遇到林地、草地、濕地等多種土地利用限制性條件。雖然有相關光伏用林的（林資發(fā)〔2015〕153號）及風電用林的（林資發(fā)〔2019〕17號）等政策支持，但各地在遇到相關用地審批條件時標準不一、流程冗長，也限制了項目選址以及產(chǎn)業(yè)發(fā)展。建議自然資源部門建立光伏、風電項目用地的“負面清單”，如基本農(nóng)田、基本草原、有林地、國家級公益林、國際/國家級重要濕地，放開“負面清單”以外的光伏、風電用地限制，增加土地供給范圍，促進光伏、風電產(chǎn)業(yè)健康、可持續(xù)發(fā)展。

四、針對光伏、風電項目建設用地部分，安排專項指標，不納入地方建設用地總規(guī)模管理

目前光伏、風電項目建設用地部分審批流程復雜、審批時間長，甚至受地方建設用地總規(guī)模限制，長時間無法取得建設用地指標，嚴重影響了光伏、風電發(fā)展。建議單列光伏、風電項目的建設用地指標，不納入地方年度建設用地總規(guī)模管理，為光伏、風電大規(guī)模開發(fā)提供用地保障的綠色通道。