隨著我國碳排放權交易市場試點工作的不斷深入，全國碳市場也已漸行漸近。國家發(fā)改委2016年1月印發(fā)的《關于切實做好全國碳排放權交易市場啟動重點工作的通知》（下稱《通知》）對全國碳市場建設做了統(tǒng)一的部署，要求確保2017年啟動全國碳市場；4月，國務院辦公廳下發(fā)2016年立法工作計劃將《碳排放權交易管理條例》列為預備項目；6月13日，國家發(fā)改委副主任劉鶴主持召開發(fā)改委改革專題會議，提出要“加快推進碳排放權交易制度”，全國碳市場建設全面進入快車道。
在此之前，我國已有七個碳交易試點在市場體系構建、配額分配和管理、碳排放測量、報告與核查等方面展開了深入探索，為全國碳市場的建設積累了寶貴經(jīng)驗。而2016年作為全國碳市場啟動前的最后一個履約年度，無疑將成為碳市場從“試點”走向“全國”的關鍵年度。事實上，2014年底在七個碳交易試點全部啟動之后，國家發(fā)改委就發(fā)布了《碳排放權交易管理暫行辦法》（下稱《暫行辦法》），從中已經(jīng)可以對全國碳市場的市場框架以及管理規(guī)則管窺一斑。然而關于碳市場交易平臺設置、配額分配及使用規(guī)則、交易主體準入、核證自愿減排量（CCER）抵消機制，以及由碳交易市場衍生的碳金融體系發(fā)展等關鍵問題仍存在較大爭議，有待進一步研究和明確。
配額的初始分配是碳市場的核心要件，從國際市場和國內試點經(jīng)驗看，也是決定市場運行平穩(wěn)性、有效性，以及減排效果的關鍵要素。2016年6月13日召開的國家發(fā)改委改革專題會議上，發(fā)改委副主任劉鶴同志即提出要“繼續(xù)扎實推進碳排放權交易”，同時特別強調要“進一步細化碳排放權配額分配的具體方法和程序”。按照全國碳市場建設工作的總體安排，要在2017年啟動全國碳市場，就需要在今年完成配額分配方案的設計，這也是2016年我國碳市場建設從試點走向全國過程中最為關鍵的任務之一。
此外，對于配額的使用限制，包括跨期儲存與結轉相關規(guī)定也是碳市場交易規(guī)則中的重要內容。而在試點向全國市場過渡的過程中，試點市場配額能否在全國市場啟動后繼續(xù)使用，也是目前討論的焦點。
配額分配方式
圍繞配額分配方式的爭論，焦點圍繞著“一致性”、“差異性”與“靈活性”三個關鍵詞展開：
一一強調“一致性”的觀點指出，要明確區(qū)域發(fā)展的補貼意義和碳市場功能之間的本質區(qū)別，不能把“共同但有區(qū)別的責任”原則用在碳市場，而是要保證在配額分配上采取全國統(tǒng)一標準，從而保障全國碳市場的公平性、一致性和穩(wěn)定性；
一一強調“差異性”的觀點則認為，我國地區(qū)增長路徑具有較大的差異，對于部分經(jīng)濟發(fā)展和節(jié)能減排壓力都較大的地區(qū)而言，高能耗、高排放企業(yè)往往對經(jīng)濟和財政的貢獻都不小，因此在配額分配過程中需要適當考慮，避免短時間內增加較大的成本負擔。事實上在部分試點地區(qū)已經(jīng)采取了“差異化”的配額分配方式，例如廣東碳市場再分配預留配額時，向發(fā)展任務較重的粵西北地區(qū)傾斜。而在6月13日國家發(fā)改委改革專題會上，劉鶴也指出碳配額分配方法要“考慮公平和效率、區(qū)域發(fā)展差異等問題”；
一一強調“靈活性”的觀點則指出，除了上述兩方面因素，由于我國經(jīng)濟增長較快、產業(yè)結構變化較多，大部分地區(qū)仍處在工業(yè)化轉型的過程中，因此需要預留相當比例的配額以應對經(jīng)濟形勢和政策目標的調整。
綜合上述觀點，我國碳市場實質上形成了相對折中的分配體系，遵循“統(tǒng)一行業(yè)分配標準”、“差異地區(qū)配額總量”、“預留配額柔性調整”這三項主要原則。按照《暫行辦法》的規(guī)定，由國家發(fā)改委根據(jù)各地區(qū)溫室氣體排放、經(jīng)濟增長、產業(yè)結構、能源結構、控排企業(yè)納入情況等因素確定地區(qū)配額總量，并預留部分配額用于有償分配、市場調節(jié)和重大項目建設。地方配額在初期以免費分配為主，適時引入有償分配，并逐步提高比例。其中免費分配的標準和方法由國家發(fā)改委參考相關行業(yè)主管部門的意見統(tǒng)一確定。地方配額總量與免費分配配額之間的軋差，可由地方政府用于有償分配，有償分配的具體方式由地方確定。
從字面上看，由于國家在進行地區(qū)配額總量分配的過程中已經(jīng)適當考慮了地區(qū)差異，因而在免費配額的分配標準設置上不再考慮地方偏向性，而是按照統(tǒng)一的行業(yè)標準確定。由于配額分配標準由國家確定，地方層面只能遵照執(zhí)行，或者從嚴執(zhí)行，可見地方對配額分配沒有自主權。這樣設置無疑是旨在兼顧地區(qū)差異和市場公平：在配額總量分配時考慮地區(qū)差異，而在免費分配時嚴守統(tǒng)一標準從而保障市場公平性。但值得注意的是，理論上這樣的分配方式并不一定能夠保證不同地區(qū)的企業(yè)在交易過程中的公平性。
按照規(guī)定，地方配額總量扣除免費分配后的部分，可由地方政府通過拍賣或固定價格出售的方式進行有償分配，有償分配的方式和標準由地方確定。因此配額總量分配的地區(qū)偏向性便會導致各地區(qū)配額有償分配成本的差異。
此外，由于地方在免費配額分配過程中，可以執(zhí)行比國家標準更嚴的標準，其結果是降低免費配額分配比例，提高有償分配比例。因此可能出現(xiàn)各地區(qū)在免費分配部分“從嚴”，而在免費分配部分“競次”，即壓低有償分配的價格，間接地提升本地企業(yè)在碳市場的競爭優(yōu)勢。
實證研究表明，在碳市場上，如果采取偏向性的配額總量分配方式，則會導致中西部地區(qū)不當?shù)母偁巸?yōu)勢，長期會使高耗能產業(yè)向中西部集聚，形成“污染天堂”效應，反而不利于地區(qū)協(xié)調發(fā)展。因此有必要對有償分配的方式和標準進行限制，統(tǒng)一采取拍賣進行有償分配，同時，要求各地配額拍賣向外地企業(yè)開放的方式，能夠統(tǒng)一不同地區(qū)企業(yè)獲得配額的實際成本。此時配額總量分配的地區(qū)偏向性僅僅會影響到各地方政府拍賣收入，而不會對市場公平性造成影響。地方政府的拍賣收入可以用于支持低碳技術、產業(yè)的發(fā)展，或用于低碳基礎設施投資，從而兼顧地區(qū)差異。
配額的跨期使用
從國際碳市場和國內試點經(jīng)驗可以發(fā)現(xiàn)，不論是采取免費分配還是拍賣分配的方式，配額過剩是碳市場交易初期最容易發(fā)生的問題，也是影響碳市場價格平穩(wěn)性的最大隱患。允許碳配額的跨期儲存是平滑各期配額價格的有效手段。此外，允許配額儲存對于企業(yè)跨期進行碳資產管理、降低減排成本具有重要的作用，因此，各試點均允許控排主體跨期儲存配額。《暫行辦法》明確全國碳市場配額可以存儲，但具體規(guī)則有待明確。目前各試點地區(qū)均規(guī)定前一年的配額可以全額結轉至下一年繼續(xù)使用，其中，只有湖北附帶規(guī)定結轉的配額必須是通過市場交易購入的，換句話說企業(yè)如果需要將免費分配得到的配額結轉之下一期，就需要先賣出再買入。這一規(guī)定增加了表面上的交易活躍度，但是對于優(yōu)化價格發(fā)現(xiàn)能力并沒有顯示出很大的作用，因此預計全國碳市場并不會采納。
此外，在全國碳市場啟動后，試點市場交易主體的剩余配額是否能在全國市場繼續(xù)使用，是各試點地區(qū)政府主管部門、交易機構、控排企業(yè)以及投資者非常關心的話題。如果不對原有配額進行結轉，則可能對過渡期試點市場的平穩(wěn)運行造成巨大的沖擊，就如2008年EU-ETS第一階段末由于配額無法結轉至下一期使用，導致碳排放配額市場價格跌至零，在歐盟政策制定者、國際社會，以及相關研究人員中激起了巨大的爭議。然而與EU-ETS在2008年的情況不同，我國目前有7各試點市場并存，市場之間價格差異較大（按2016年6月27日收盤價，最高的北京市場碳配額價格為54.77元/噸；最低的廣東則為9.32元/噸，而一個月前上海市場還曾出現(xiàn)過4.21元/噸的超低價格），此外不同試點市場的覆蓋范圍、配額分配方式，以及排放核算標準不同，導致市場之間交易標的并不完全等價。即便是同一市場上的不同企業(yè)，也可能有的企業(yè)持有的配額是免費分配得到，而有的企業(yè)是通過市場交易獲得的，因而持有成本也不相同?？梢娙~等比例結轉無法滿足公平性的標準。
由于試點市場獨立運行，互相之間，以及試點市場與全國市場之間缺乏協(xié)調，因此如果確定全額結轉，很難預測試點市場交易主體的行為，會使全國市場運行初期配額供給總量脫離主管部門的控制，造成一定的不確定性。
還需要注意的是，國家發(fā)改委2016年1月11日發(fā)布的《關于切實做好全國碳排放權交易市場啟動重點工作的通知》（發(fā)改辦氣候[2016]57號），以及5月13日發(fā)布的《關于進一步規(guī)范報送全國碳排放權交易市場擬納入企業(yè)名單的通知》中設定的全國碳市場行業(yè)、企業(yè)覆蓋范圍，與現(xiàn)有試點市場并不一致。盡管在新的履約年度中（2016年7月～2017年6月），各試點市場均參照全國市場的標準調整了納入企業(yè)范圍，但仍可能存在不一致。對于納入試點市場但沒有被全國市場納入的企業(yè)，因其不再參與全國碳市場的交易，所以其持有的配額如何結轉，且結轉后如何處理也成了問題。
最后需要考慮的問題是，原有試點市場交易主體通過結轉獲得了全國碳市場的配額，因此在相同的配額分配標準下，就比沒有參與試點碳市場交易的企業(yè)（包括非試點地區(qū)，以及試點地區(qū)沒有納入試點市場但被納入全國市場的企業(yè)）具有一定的優(yōu)勢。而這種優(yōu)勢是否合理，也需要探討。對此特別需要明確的一個觀點是，沒有參與碳交易的企業(yè)，并不表示其沒有承擔減排任務。
事實上“十一五”、“十二五”期間，在國家和地方減排目標的引導下，各行各業(yè)均通過各種方式實現(xiàn)了一定程度的減排，只是被納入碳市場的企業(yè)可以利用碳交易機制更為靈活地安排其減排行動。
可見，在確保市場公平性的前提想，盡量避免對已有市場平穩(wěn)性的沖擊、實現(xiàn)試點市場向全國市場的有序銜接，需要綜合考慮多方面的因素。在國家方案沒有明確的時候，試點市場對未來配額的結轉事項也都在“摸著石頭過河”：上海規(guī)定2016年之前的配額可以分三期逐步結轉為2016～2018年配額；天津則規(guī)定原有配額可以全額結轉至2016年后使用；而北京則是規(guī)定為納入全國碳市場的企業(yè)持有的配額繼續(xù)有效，可以逐步賣出配額，而納入全國碳市場的企業(yè)則待國家方案出臺后執(zhí)行。
考慮到不同試點地區(qū)之間、試點地區(qū)與非試點地區(qū)之間，以及同一試點市場不同企業(yè)之間的公平性難以同時保障，因此筆者認為由試點市場分別自行消化剩余配額的方式也是一種較為可行的方法。具體可以由試點地區(qū)碳市場主管部門在試點結束之前按照固定價格回購剩余的配額；回購價格按照一定時間，或者一定成交量對應的交易均價確定。回購之初可由全國市場向地方有償分配配額收入進行抵補，或者由全國碳市場主管部門以資金或者配額的形式部分進行補償。
