近日，經(jīng)碳達峰碳中和工作領(lǐng)導(dǎo)小組同意，生態(tài)環(huán)境部印發(fā)實施了《2021、2022年度全國碳排放權(quán)交易配額總量設(shè)定與分配實施方案(發(fā)電行業(yè))》(以下簡稱《配額方案》)。針對《配額方案》中社會關(guān)注的重點內(nèi)容，生態(tài)環(huán)境部應(yīng)對氣候變化司相關(guān)負責人介紹了有關(guān)情況。
問：《配額方案》作為全國碳市場的重要基礎(chǔ)制度文件，在編制過程中遵循了哪些基本原則?
答：配額分配制度是全國碳市場的重要基礎(chǔ)制度，是保證碳市場健康平穩(wěn)有序運行、實現(xiàn)政策目標的基石?！杜漕~方案》規(guī)定了全國碳市場發(fā)電行業(yè)2021、2022年度配額核算與分配方法，明確了配額發(fā)放、調(diào)整及清繳履約等管理流程。《配額方案》編制遵循的主要原則有“三個堅持”。
一是堅持服務(wù)大局。以助力我國實現(xiàn)碳達峰碳中和為目標，充分考慮國際國內(nèi)經(jīng)濟形勢、保障能源供應(yīng)等因素，在保證配額總量增長適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展對電力行業(yè)增長要求的基礎(chǔ)上，合理設(shè)計方案?！杜漕~方案》采用基于強度的配額分配思路，不要求企業(yè)二氧化碳排放量絕對降低，而是基于實際產(chǎn)出量，即實際供電量、供熱量越大，獲得配額也越多，不會對電力生產(chǎn)形成約束，不影響電力供應(yīng)保障。
二是堅持穩(wěn)中求進。2021、2022年度配額分配方案基本延續(xù)2019—2020年的總體框架，配額分配的總體思路不變、覆蓋主體范圍不變、相關(guān)工作流程基本不變。同時堅持問題導(dǎo)向，針對第一個履約周期出現(xiàn)的未分年度設(shè)定基準值等問題，持續(xù)完善配額分配方法，夯實數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，提升信息化管理水平，優(yōu)化調(diào)整各類機組的供電、供熱基準值，保證行業(yè)配額總量和排放總量基本相當。
三是堅持政策導(dǎo)向。鼓勵大容量、高能效、低排放機組和承擔熱電聯(lián)產(chǎn)任務(wù)等機組，使碳排放管理水平較好、排放水平低的企業(yè)可以通過出售富余配額獲得收益，碳排放管理水平相對較差、排放水平高的企業(yè)存在缺口需要購買配額，樹立“排碳有成本，減碳有收益”的價值導(dǎo)向。配額分配過程中采用冷卻方式修正系數(shù)、供熱量修正系數(shù)、負荷(出力)系數(shù)修正系數(shù)，以鼓勵機組更大范圍供熱、參與電力調(diào)峰，充分發(fā)揮碳市場在優(yōu)化電源結(jié)構(gòu)、促進電力行業(yè)清潔低碳轉(zhuǎn)型方面的引導(dǎo)作用。
問：這次發(fā)布的《配額方案》與第一個履約周期相比有哪些改進和優(yōu)化?
答：相比于第一個履約周期配額分配方案，2021、2022年度配額分配方法在整體上保持了政策的延續(xù)性和穩(wěn)定性，同時結(jié)合黨的二十大新精神新形勢新任務(wù)和行業(yè)技術(shù)進步等實際情況作出調(diào)整優(yōu)化，在配額管理的年度劃分、平衡值、基準值、修正系數(shù)等方面作出了優(yōu)化，概括起來為“五個更加”。
一是實行配額年度管理，日常管理更加精細。為更好與我國碳排放管理的年度目標銜接，推動配額預(yù)分配、核定、清繳等環(huán)節(jié)按自然年常態(tài)化管理，區(qū)別于2019和2020年采用相同的配額分配基準值、兩年合并履約的做法，2021、2022年度采用了不同的配額分配基準值?；谏夏陮嶋H排放情況確定第二年基準值，使基準值更加符合行業(yè)實際情況，體現(xiàn)了發(fā)電行業(yè)能效逐年提升和單位產(chǎn)出碳排放逐年下降的趨勢。2021、2022年度分別發(fā)放配額、開展履約，特別是在實施履約豁免機制統(tǒng)計配額缺口率時，改為分年度計算。
二是首次引入平衡值，信息發(fā)布更加透明。全國碳市場2019—2020年度的建設(shè)運行有力促進了企業(yè)碳排放管理意識和能力水平提高，2020年實測燃煤元素碳含量機組占比大幅提高，導(dǎo)致行業(yè)總體碳排放強度計算結(jié)果比基準值測算時依據(jù)的企業(yè)排放數(shù)據(jù)偏低10%左右，使得2021、2022年基準值在數(shù)值上與2019—2020年相比存在較大差異。為便于社會各界更好理解，《配額方案》引入了平衡值。平衡值是各類機組供電、供熱碳排放配額量與其經(jīng)核查排放量(應(yīng)清繳配額量)平衡時對應(yīng)的碳排放強度值，是制定供電、供熱基準值的重要參考依據(jù)。
三是優(yōu)化配額分配基準值設(shè)置，政策導(dǎo)向更加明確?！杜漕~方案》以2021年各類機組平衡值為基礎(chǔ)，按照配額總體平衡、行業(yè)企業(yè)可承受、鼓勵先進、懲罰落后的原則，充分考慮發(fā)電行業(yè)技術(shù)進步，在第一個履約周期基準值的基礎(chǔ)上，對各類機組的供電、供熱碳排放基準值進行了優(yōu)化調(diào)整，使2021、2022年度基準值能夠真實反映行業(yè)碳排放實際水平，總體上體現(xiàn)了激勵高效清潔機組、約束低效機組的政策導(dǎo)向，與當前碳排放管理的要求相符。
四是調(diào)整機組負荷(出力)系數(shù)修正系數(shù)適用范圍，民生保障政策更加突出。與2019—2020年僅在常規(guī)燃煤發(fā)電機組配額分配時采用負荷(出力)系數(shù)修正系數(shù)不同，為體現(xiàn)全國碳市場對高效供熱生產(chǎn)的支持，2021、2022年在常規(guī)燃煤熱電聯(lián)產(chǎn)機組配額分配時，也采用負荷(出力)系數(shù)修正系數(shù)，對熱電聯(lián)產(chǎn)機組低負荷運行給予配額補償，體現(xiàn)“保供熱、保民生”的政策導(dǎo)向。
五是減輕基層和企業(yè)負擔，惠企措施更加豐富。通過簡化規(guī)則，提升信息化水平，減輕基層負擔。在預(yù)分配環(huán)節(jié)，以2021年該機組經(jīng)核查排放量的70%作為2021、2022年度各機組預(yù)分配配額量，簡化了預(yù)分配配額的計算方法，便于操作，有利于提升工作效率。通過履約缺口率上限豁免政策、燃氣機組豁免機制和可預(yù)支2023年度配額的靈活機制等減輕企業(yè)負擔。改進配額發(fā)放工作流程，依托信息平臺開展配額審核與發(fā)放，實現(xiàn)智能化配額管理，確保數(shù)據(jù)的準確性和計算方法的一致性，提高工作效率和質(zhì)量。
問：2021、2022年部分火電機組受疫情、能源保供等多種因素影響面臨較大經(jīng)營壓力，《配額方案》中有哪些減輕企業(yè)負擔的措施?
答：考慮到2021、2022年疫情影響及能源保供壓力，為有效緩解發(fā)電行業(yè)履約負擔，《配額方案》延續(xù)了上一個履約周期對燃氣機組和配額缺口較大企業(yè)實施履約豁免機制，新增靈活履約機制及個性化紓困機制。
一是延續(xù)在核定配額環(huán)節(jié)控制配額缺口較大企業(yè)和燃氣機組的配額缺口，采取清繳配額豁免的方式，當重點排放單位核定的年度配額量小于經(jīng)核查排放量的80%時，其應(yīng)發(fā)放配額量等于年度經(jīng)核查排放量的80%。據(jù)測算，該項政策2021年度將減輕306家企業(yè)負擔。
二是考慮到2021、2022年企業(yè)受疫情、能源保供等多種因素影響面臨較大經(jīng)營壓力，增加可預(yù)支2023年度配額的靈活機制，緩解配額履約給重點排放單位帶來的壓力。對配額缺口率在10%以上(含)的重點排放單位，確因經(jīng)營困難無法通過購買配額按時完成履約的，可從2023年度預(yù)分配配額中預(yù)支部分配額完成履約，預(yù)支量不超過配額缺口量的50%。
三是為科學(xué)、精準、有效地減輕重點排放單位的履約負擔，對承擔重大民生保障任務(wù)的重點排放單位，在執(zhí)行履約豁免機制和靈活機制后仍難以完成履約的，生態(tài)環(huán)境部統(tǒng)籌研究個性化紓困方案。
問：一家發(fā)電企業(yè)的配額量是如何計算的?計算公式中的基準值和修正系數(shù)是如何確定的?為什么要設(shè)置這些修正系數(shù)?
答：碳排放配額是重點排放單位擁有的發(fā)電機組相應(yīng)的二氧化碳排放限額，2021、2022年度配額實行免費分配，采用基準法核算機組配額量，計算公式如下：機組配額量=供電基準值×機組供電量×修正系數(shù)+供熱基準值×機組供熱量。
基準值反映行業(yè)平均碳排放強度，按照配額總量總體平衡的原則確定，即行業(yè)配額發(fā)放總量與應(yīng)清繳配額總量基本相等、不額外增加行業(yè)負擔。2022年6月，我們已完成2021年度電力行業(yè)碳排放數(shù)據(jù)核查工作。2021年基準值是根據(jù)2021年實際碳排放數(shù)據(jù)測算得出，準確性較高，2022年基準值是在2021年數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上，對標碳達峰碳中和目標，基于近年來火電行業(yè)能耗強度和碳排放強度年均下降率反復(fù)測算得出。
為鼓勵機組承擔民生供熱、參與電力調(diào)峰和提高能效等，在機組配額量計算時引入了三個修正系數(shù)，包括負荷(出力)系數(shù)修正系數(shù)、供熱量修正系數(shù)、冷卻方式修正系數(shù)。
負荷(出力)系數(shù)修正系數(shù)的設(shè)置是為了鼓勵火電機組參與電網(wǎng)調(diào)峰和保障可再生能源上網(wǎng)，彌補其降低負荷以及頻繁啟停的效率損失?；痣姍C組負荷率越低，機組單位產(chǎn)出能耗也越高。該系數(shù)的設(shè)定依據(jù)為《常規(guī)燃煤發(fā)電機組單位產(chǎn)品能源消耗限額》(GB 21258-2017)及《熱電聯(lián)產(chǎn)單位產(chǎn)品能源消耗限額》(GB 35574-2017)，上述兩項國標通過大量機組統(tǒng)計數(shù)據(jù)得出機組負荷率與單位產(chǎn)品能耗之間的數(shù)量關(guān)系。
供熱量修正系數(shù)的設(shè)置是為了滿足鼓勵燃煤熱電聯(lián)產(chǎn)增加供熱量、替代燃煤小鍋爐和散煤的實際需要。按照我國目前“以熱定電”的熱電分攤方式，對于熱電聯(lián)產(chǎn)機組，隨著供熱量的增加，機組整體效率提升，供電碳排放強度降低。供熱量修正系數(shù)為基于大量實測樣本統(tǒng)計擬合得出，根據(jù)燃煤、燃氣兩類機組在不同供熱比情況下供電碳排放強度的變化曲線，得出兩類機組的供熱量修正系數(shù)分別為(1-0.22×供熱比)和(1-0.6×供熱比)。
冷卻方式修正系數(shù)的設(shè)置是為了對缺水地區(qū)使用空冷的機組進行鼓勵。該系數(shù)考慮了因冷卻環(huán)節(jié)工藝不同造成的單位產(chǎn)品能耗差別，區(qū)分水冷和空冷燃煤機組，并通過不同賦值修正兩類機組的配額量(水冷機組的冷卻方式修正系數(shù)取1，空冷機組取1.05)，與《常規(guī)燃煤發(fā)電機組單位產(chǎn)品能源消耗限額》(GB 21258-2017)及《熱電聯(lián)產(chǎn)單位產(chǎn)品能源消耗限額》(GB 35574-2017)提出的冷卻方式修正系數(shù)保持一致。
問：《配額方案》2023年發(fā)布，分配的卻是2021及2022年度的配額，為何要采用這種“事后分配”的方式?
答：《配額方案》編制遵循堅持服務(wù)大局和穩(wěn)中求進的原則，方案測算需要建立在準確可靠的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上，對數(shù)據(jù)精度要求較高，配額分配的總體要求是供需平衡，盡可能將盈缺率控制在預(yù)定目標范圍之內(nèi)。2021和2022年全國碳市場處于發(fā)展初期，碳排放核算核查水平以及數(shù)據(jù)質(zhì)量監(jiān)管能力還有待提升，特別是由于實測燃煤元素碳含量的機組比例變化較大，碳排放數(shù)據(jù)存在一定不確定性。而采用“事前分配”，需要對碳排放數(shù)據(jù)進行精準預(yù)估，要建立在高質(zhì)量碳排放數(shù)據(jù)和科學(xué)準確的分析預(yù)測等工作基礎(chǔ)上。
為穩(wěn)妥起見，我們采用“事后分配”的方式，延續(xù)第一個履約周期做法，更好的保證配額分配總量符合預(yù)期目標，既不會因為分配總量收縮過緊造成行業(yè)減排負擔過重，也不會因分配總量過于寬松導(dǎo)致碳市場無法更好地發(fā)揮促進減排的作用。由于第一個履約周期已經(jīng)釋放政策信號，企業(yè)對碳排放基準值下降也有所預(yù)期，因此“事后分配”并不會影響全國碳市場作為控制溫室氣體排放政策工具發(fā)揮作用。此外，目前大部分地方試點碳市場也采用配額“事后分配”，實踐表明現(xiàn)階段采取“事后分配”的方式能夠更加精準把控配額分配總量和行業(yè)總體減排力度。
下一步，隨著全國碳市場數(shù)據(jù)質(zhì)量制度不斷完善，管理水平逐步提升，數(shù)據(jù)獲取時效性和準確度提高，我們將積極研究如何由“事后分配”逐步調(diào)整為“事中分配”或“事前分配”的具體方案，盡可能提早向市場主體明確預(yù)期。
供稿丨生態(tài)環(huán)境部應(yīng)對氣候變化司
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