電力體制改革的目標(biāo)到底是什么？反壟斷究竟是目標(biāo)還是手段？在我看來，市場經(jīng)濟(jì)是消費(fèi)者主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)，電力改革的終極目標(biāo)理應(yīng)定位于為消費(fèi)者和用戶提供質(zhì)優(yōu)價(jià)廉、安全的電力產(chǎn)品和服務(wù)，使消費(fèi)者得到實(shí)惠，同時(shí)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)效益。
應(yīng)如何看待個(gè)別媒體和輿論對我國電力行業(yè)的妖魔化誤導(dǎo)？實(shí)事求是地說，中國電力工業(yè)無論從電價(jià)水平、電力產(chǎn)品供應(yīng)還是電力公司的售后服務(wù)看，各方面都是具有比較優(yōu)勢的。
在探討中國電力體制下一步改革方向這一重要問題時(shí)，一定要根據(jù)電力企業(yè)的特點(diǎn)，要以對電力工業(yè)壟斷屬性的正確認(rèn)識為前提。中國“破碎式”改革模式的出現(xiàn)正是由于對中國電力工業(yè)壟斷屬性的認(rèn)識出現(xiàn)偏差造成的。
本文摘自《大船掉頭：電改十八年反思與展望》作者：劉紀(jì)鵬
第一節(jié) 序曲——農(nóng)電管理局掛牌之難
第二節(jié) 導(dǎo)火索——二灘事件始末
第三節(jié) 揭幕——《令人沮喪的電力改革》
第四節(jié) 電網(wǎng)中是否隱藏著超額壟斷利潤
第五節(jié) 我們最應(yīng)該反什么樣的壟斷
第六節(jié) 對妖魔化電力的非議
第一節(jié) 序曲——農(nóng)電管理局掛牌之難
2000年1月，正當(dāng)國電公司躊躇滿志地按自己的四步走戰(zhàn)略推進(jìn)自身變革以向現(xiàn)代大公司邁進(jìn)的關(guān)鍵時(shí)刻，出現(xiàn)了農(nóng)電價(jià)格居高不下，農(nóng)民抱怨，矛盾突出，領(lǐng)導(dǎo)指示要求國電公司代行農(nóng)電管理職責(zé)的難題。國電公司對于接不接農(nóng)電管理局這塊牌子而重新回到政企不分的老路，處于兩難境地。
一、“三分天下”的農(nóng)電亂局
我國通常按行政區(qū)劃把縣級以下的電力供應(yīng)和消費(fèi)稱為農(nóng)電。在改革之前，我國的農(nóng)電管理體制極其混亂，各個(gè)地方各自為政，缺乏一個(gè)全國統(tǒng)一的農(nóng)電管理機(jī)構(gòu)。
按照企業(yè)資產(chǎn)關(guān)系、管理關(guān)系和電力交易關(guān)系的不同，當(dāng)時(shí)在我國近2500個(gè)縣級農(nóng)電單位中，大體可分為三種模式，即直供直管模式、躉售模式和自供自管模式。
所謂直供直管就是省電網(wǎng)公司直接管理縣級農(nóng)電企業(yè)，縣供電企業(yè)是省電力公司的子公司或者分公司，人、財(cái)、物由省電力公司直接管理，其配電網(wǎng)資產(chǎn)主要屬于中央財(cái)政。
自供自管就是在一些水力資源比較發(fā)達(dá)的地方，縣里不僅有自辦的小水電廠，而且還有獨(dú)立小電網(wǎng)，逐漸形成了發(fā)供電一體化經(jīng)營的縣供電企業(yè)，這些小電網(wǎng)與大電網(wǎng)不聯(lián)網(wǎng)，自己獨(dú)立運(yùn)行。
而躉售模式則指的是各躉售縣有自己所有的供電公司，它從國電公司所屬的省電力公司那里把電按批發(fā)價(jià)買過來，然后再賣給本縣的消費(fèi)者和用戶。
躉售縣及自供自管縣供電企業(yè)，其配電網(wǎng)資產(chǎn)主要屬于地方財(cái)政。
在國電公司成立的1997—2002年間，我國縣級農(nóng)電管理的三種模式大致形成了“三分天下”的局面，即在全國約2500個(gè)縣級供電企業(yè)中，由國電公司所屬各省電力公司直供直管的有760個(gè)左右，由地方縣級所屬采取躉售方式供電的有1040個(gè)，而由地方縣級所屬采取自供自管模式供電的縣級供電企業(yè)則有600多個(gè)。
二、農(nóng)電價(jià)格居高不下
“三分天下”的農(nóng)電格局管理體制分散，導(dǎo)致電力這樣一個(gè)國民經(jīng)濟(jì)和民生剛性需求的產(chǎn)品，其農(nóng)電價(jià)格遠(yuǎn)不像城市居民用電價(jià)格那樣實(shí)行統(tǒng)一管理，這導(dǎo)致一是各地農(nóng)電價(jià)格差異大，二是普遍價(jià)格水平較高。當(dāng)時(shí)城市用電只有0.4元左右，而農(nóng)電的平均價(jià)格卻高達(dá)0.67元，個(gè)別管理不善的地方甚至出現(xiàn)過1元1度的電。農(nóng)電價(jià)格高于城市，農(nóng)民意見很大，矛盾非常突出。農(nóng)電價(jià)格的居高不下是由諸多因素造成的。
首先，農(nóng)網(wǎng)投資成本高，設(shè)施簡陋。農(nóng)村居民點(diǎn)分散，農(nóng)供電半徑長、負(fù)荷密度低，從110千伏等級到各村，設(shè)備線路都要自己解決，投資成本非常高。農(nóng)村電網(wǎng)建設(shè)往往因陋就簡，加上管理不善、設(shè)備陳舊，導(dǎo)致線損很高。
其次，農(nóng)電管理層級多，層層加價(jià)。農(nóng)村大部分地區(qū)都是通過村電工對農(nóng)戶賣電，售電中間環(huán)節(jié)太多，這是農(nóng)網(wǎng)改造前電價(jià)居高不下的癥結(jié)之一。
第三，“以電養(yǎng)人”現(xiàn)象突出。農(nóng)電管理機(jī)構(gòu)臃腫，人員亂進(jìn)造成嚴(yán)重超編，“以電養(yǎng)人”的現(xiàn)象普遍存在。第四，偷電漏電現(xiàn)象嚴(yán)重。農(nóng)村偷電很難控制，一般能占到農(nóng)村電量的15%左右，有的甚至高達(dá)40%，偷的電最后都加到了農(nóng)民頭上。
這些問題的存在，一方面抬高了農(nóng)電價(jià)格，加劇了農(nóng)民的用電負(fù)擔(dān)，阻礙了農(nóng)村和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展；另一方面也引起廣大農(nóng)民日益加劇的不滿情緒，亟需解決。
正是在這樣的背景下，農(nóng)電改革拉開了序幕。1998年10月，國務(wù)院做出了“加快農(nóng)村電力體制改革，加強(qiáng)農(nóng)村電力管理，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)用電同網(wǎng)同價(jià)”（簡稱“兩改一同價(jià)”）的戰(zhàn)略決定。
三、“燙手山芋”接不接兩難
要解決農(nóng)電管理體制分散混亂問題，實(shí)現(xiàn)兩網(wǎng)一同價(jià)和落后的農(nóng)村電網(wǎng)改造重任，僅靠市場化的發(fā)展，對電力這樣一個(gè)特殊商品顯然是不行的，在農(nóng)電管理體制改革和發(fā)展過程中必須有政府的指導(dǎo)和扶持才行。然而電力部已經(jīng)取消了由誰來履行這一具有明顯政府管理性質(zhì)的職能，國務(wù)院有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和部門提出讓國電公司接過農(nóng)電這塊牌子，成立“農(nóng)電管理局”。對剛剛從電力部轉(zhuǎn)型、戰(zhàn)勝戀“權(quán)”情結(jié)、擺脫政企不分羈絆的國電公司領(lǐng)導(dǎo)班子來說，是拒絕新的政企不分，按照既定的四步走發(fā)展戰(zhàn)略向現(xiàn)代大公司邁進(jìn)，還是重新回到政企不分的老路，最終國電公司再搞一次政企分開，演變成農(nóng)電管理局和若干個(gè)區(qū)域電網(wǎng)公司，如何選擇十分關(guān)鍵。
首先，當(dāng)時(shí)把電力部改為國電公司就是要實(shí)現(xiàn)政企分開，把國電公司建立成一個(gè)真正的現(xiàn)代大公司。為此，國電公司自己已經(jīng)剝離了舊的行政權(quán)力，如果再把農(nóng)電管起來而成立一個(gè)“農(nóng)電管理局”，國電公司和有些地方農(nóng)電本來就沒有投資關(guān)系，只能又形成行政主管關(guān)系。如果在國電公司下面設(shè)一個(gè)有行政職能的局，豈不是又退回到了政企不分的老路？因此，無論是有關(guān)部門有意讓國電公司政企不分，為拆分國電公司埋下伏筆，還是僅僅作為處理農(nóng)電問題的權(quán)宜之計(jì)，農(nóng)電管理局這塊牌子都成了“燙手山芋”要不要都兩難。
其次，接過農(nóng)電管理的牌子而重新回到政企不分的老路，不僅會損害國電公司的形象，同樣也會在經(jīng)濟(jì)上影響國電公司的效益。因?yàn)槿珖磺甙税偌臆O售縣和自供自管縣，經(jīng)營效益、管理水平等各方面普遍落后，并存在較大差異。僅農(nóng)網(wǎng)改造一項(xiàng)，沒有幾千億投資是不可能完成的，因此，如果把這些明顯帶有政府公共產(chǎn)品、補(bǔ)貼特征的產(chǎn)品，一次性劃給國電公司代管，則無論是現(xiàn)代大公司的發(fā)展取向還是四步走的實(shí)施戰(zhàn)略，國電公司都將很難實(shí)現(xiàn)。
當(dāng)時(shí)，國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)和有關(guān)部門要求國電公司能上收農(nóng)電，接受農(nóng)電管理局的牌子，把農(nóng)電統(tǒng)一管起來。國電公司非常為難，一面是上級領(lǐng)導(dǎo)和部門的安排，另一面是國電公司的發(fā)展前途。鑒于此事重大，國電公司總經(jīng)理高嚴(yán)考慮再三，決定一方面與國電公司黨組成員集體討論來一起商量決定給上級回復(fù)，另一方面廣泛征求國務(wù)院有關(guān)研究部門和社會各界專家的意見。
于是2000年1月23日在國電公司會議室召開了一次論證與研討會，我應(yīng)邀也參加了這次會議。會議由國電公司趙希正副總經(jīng)理主持，參加者除了國電公司的高級管理人員外，還有國務(wù)院發(fā)展研究中心李伯溪、丁寧寧以及社科院等有關(guān)部門的近10位專家。
會上，主持人首先介紹了國電公司遇到的這個(gè)難題，并指出，國電公司從電力部而來，從最初與電力部雙軌運(yùn)行，到1998年終于擺脫雙軌制運(yùn)行，朝著政企分開的現(xiàn)代化大公司的方向邁進(jìn)，并準(zhǔn)備進(jìn)一步把科技、基建管理等方面的政府和行業(yè)管理職能轉(zhuǎn)出去，具體把政府職能交給經(jīng)貿(mào)委電力司，把行業(yè)管理職能逐步交給中電聯(lián)?？稍谶@如此關(guān)鍵時(shí)刻，若再掛上一塊農(nóng)電管理局的牌子，將逼使國電公司重回到政企不分的老路上去。
面對這樣的情況，國電公司怎么辦？如何既能貫徹國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)的指示，把農(nóng)電改造的任務(wù)擔(dān)起來，同時(shí)又不致回到新的政企不分的老路上，因此聽取各位專家的意見。與會者普遍都不贊成國電公司掛上農(nóng)電管理局的牌子而重新回到政企不分的老路。我在這次會上發(fā)言提到，把城市用電和農(nóng)村用電攏到一起，按照一個(gè)模式管理是不現(xiàn)實(shí)的。
因此，解決我國農(nóng)電問題一定要新事新辦，國電公司的投融資部可以向好的、有效益的縣辦電力公司投資，用經(jīng)濟(jì)辦法來管，用股東的身份來管，而不是用政府電力主管部門的身份來管，否則既保持了行政壟斷而無法成為真正的企業(yè)，又會背上沉重的包袱而降低公司效益。
最終國電公司黨組集體討論決定，農(nóng)電改革可以代管，但是“農(nóng)電管理局”這塊牌子不能要。盡管如此，國電公司當(dāng)時(shí)為理順農(nóng)電管理體制還是采取了以下方式：躉售和自供自管的縣級供電企業(yè)，原則上應(yīng)“上劃”給省電力公司直接管理；暫時(shí)不能上劃的，先委托省電力公司“代管”，逐步改組為省電力公司控股的公司制企業(yè)，但是絕對不能在國電公司下面設(shè)一個(gè)“農(nóng)電管理局”。到2001年12月底，國電公司通過代管、上劃和股份制改革，一共管理了1856個(gè)縣級供電企業(yè)。
如果說“廠網(wǎng)分開”改革的不徹底將會為國電公司和國網(wǎng)公司的解體埋下伏筆，那么今天回過頭來看，其實(shí)當(dāng)時(shí)無論國電公司掛不掛“農(nóng)電管理局”的牌子，都很難擺脫被拆分的結(jié)局，都注定了國電公司童年夭折的命運(yùn)。
拒絕掛“農(nóng)電管理局”牌子在國電公司被拆分中究竟起了多大作用，沒有人能說清楚。但無論從半年后電力改革領(lǐng)導(dǎo)小組成立電改主導(dǎo)權(quán)易手的時(shí)間上看，還是以拆分國電公司的“0+6”或“0+4”改革方案草案的推出看，把這件事稱為電力改革的序曲都不為過。
第二節(jié) 導(dǎo)火索——二灘事件始末
一、二灘棄水引發(fā)體制之爭
2000年前后，就在國電公司主導(dǎo)的電力體制改革按自己思路向前推進(jìn)之時(shí)，卻發(fā)生了一件招致國電公司被國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)批評、被各界詬病的事件，這就是二灘棄水事件，有人甚至將之稱為國電公司從改革主導(dǎo)者變成被拆分對象的電改主導(dǎo)權(quán)易手的改革導(dǎo)火索。
起因是2000年4月清華大學(xué)胡鞍鋼教授發(fā)表的一篇《二灘水電項(xiàng)目嚴(yán)重虧損的調(diào)研報(bào)告》，該報(bào)告認(rèn)為，“二灘項(xiàng)目目前的這種舉步維艱的局面，完全是人為因素所致，是典型的政策失效、計(jì)劃失效和制度失效。這表明各種既得利益集團(tuán)包括行業(yè)壟斷的地方保護(hù)主義已經(jīng)成為中國經(jīng)濟(jì)發(fā)揮潛在增長需求的嚴(yán)重障礙。
有關(guān)負(fù)責(zé)人對此負(fù)有不可推卸的責(zé)任”；“從治本的角度來看，核心是要打破國電公司獨(dú)家壟斷電力市場的格局，加速我國電力體制的改革”。（載于《中國國情分析研究報(bào)告》2000年第27期）總之一句話，二灘棄水事件的癥結(jié)在于國電公司壟斷。正是這篇報(bào)告將二灘棄水事件引向了公眾，并進(jìn)一步升級到關(guān)于國電公司壟斷、電力體制改革方向的大辯論，這給國電公司帶來了巨大的壓力。
二、二灘棄水的真正原因是上網(wǎng)電價(jià)超過消費(fèi)電價(jià)
了解二灘棄水事件對于今天回顧我國電力體制改革至關(guān)重要，實(shí)際上二灘棄水虧損事件的發(fā)生有著深刻的內(nèi)在原因，絕不能簡單地歸結(jié)于國電公司搞壟斷而不給二灘發(fā)的電上網(wǎng)。其中最主要的原因是二灘水電站發(fā)的電上網(wǎng)電價(jià)竟然高于消費(fèi)電價(jià)，無論是承負(fù)輸電任務(wù)的國電公司還是消費(fèi)者都難以承擔(dān)。
二灘水電站的上網(wǎng)電價(jià)為0.45元/千瓦時(shí)，這不僅高于國電公司系統(tǒng)0.25元/千瓦時(shí)的平均上網(wǎng)電價(jià)，甚至比當(dāng)時(shí)全國到戶城市居民0.42元/千瓦時(shí)的平均消費(fèi)電價(jià)還要高。在這種情況下，如果國電公司讓二灘的電上網(wǎng)，誰來承擔(dān)這高昂的費(fèi)用？這只有兩種可能：一種是讓使用二灘水電的消費(fèi)者承擔(dān)，這種狀況下，如果強(qiáng)令消費(fèi)者使用二灘的電，使他們承受遠(yuǎn)超過其可接受范圍的電價(jià)，是不符合市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律的，也是不可能的。另外就是讓國電公司承擔(dān)，這意味著國電公司不僅無法獲得正常情況下能夠獲得的0.17元/千瓦時(shí)的價(jià)差，而且還要倒貼二灘水電站0.03元/千瓦時(shí)的上網(wǎng)電價(jià)。也就是說二灘每發(fā)1度電，國電公司里外里要倒貼0.2元。這應(yīng)該是導(dǎo)致二灘棄水事件的直接原因。
而國電公司面對的絕不僅僅是二灘一家，而是全國的發(fā)電企業(yè)，如果國家計(jì)委批出來的成本加成的電價(jià)既不考慮國電公司的承受能力，也不給二灘這樣的項(xiàng)目財(cái)政補(bǔ)貼，而是讓國電公司補(bǔ)貼，國電公司就難以生存。更何況國電公司是一個(gè)國家對其有盈利要求的企業(yè)。
三、二灘上網(wǎng)電價(jià)之高引人深思
二灘水電站位于四川省攀枝花市，1991年9月正式開工建設(shè)，1999年12月全面投產(chǎn)發(fā)電，總裝機(jī)容量為330萬千瓦，總投資360億元，年發(fā)電能力可達(dá)170億度。然而二灘水電站建成之后卻面臨投產(chǎn)即虧損的困境。這具體有以下幾點(diǎn)原因。
?。ㄒ唬┴?fù)債率畸高導(dǎo)致財(cái)務(wù)成本過高
二灘水電站屬于世行貸款項(xiàng)目，在360億元總投資中，負(fù)債高達(dá)350多億元，所有者權(quán)益只有11億元，僅占3%，這與國家基建項(xiàng)目的自有資本金應(yīng)達(dá)20%的要求相比相差甚遠(yuǎn)。而為保證還款，世行要求二灘必須達(dá)到12%的凈資產(chǎn)利潤率，如此高的指標(biāo)使得二灘面臨非常大的還款付息壓力。此外，根據(jù)合同，二灘水電站的還款期限只有15年，這與美國、巴西等國類似項(xiàng)目的還貸期限一般為50年相比壓力極大。這進(jìn)一步加重了二灘水電站的還款負(fù)擔(dān)。正因如此，面對巨大的還本付息壓力，二灘只有將上網(wǎng)電價(jià)定為0.45元/千瓦時(shí)才行。而國家計(jì)委審批上網(wǎng)電價(jià)只是簡單地按照企業(yè)項(xiàng)目建設(shè)“成本加成”的標(biāo)準(zhǔn)來核定，結(jié)果將二灘的上網(wǎng)電價(jià)核定在了如此畸高的水平。
所以，無論是國家計(jì)委不按政策規(guī)定核定二灘水電站20%的自有資本金，還是高來高走，簡單按“成本加成”來行政審批電價(jià)，國家計(jì)委都應(yīng)對二灘棄水事件承擔(dān)責(zé)任。
（二）同期川渝投產(chǎn)項(xiàng)目過多
二灘棄水事件的發(fā)生還與國家計(jì)委同期批準(zhǔn)的川渝開工電力項(xiàng)目過多，使得電力過剩相關(guān)。例如1996年開工、1998年投產(chǎn)的裝機(jī)容量為70萬千瓦的重慶珞璜二期項(xiàng)目，1997年開工、1999年投產(chǎn)的裝機(jī)容量為60萬千瓦的四川廣安電廠項(xiàng)目，以及2000年投產(chǎn)的裝機(jī)容量為35.9萬千瓦的成都嘉陵熱電廠項(xiàng)目，幾乎都是與二灘同步進(jìn)行的。在1999年年底，川渝地區(qū)發(fā)電總裝機(jī)容量為2026萬千瓦，年發(fā)電量650億千瓦時(shí)，發(fā)電設(shè)備平均利用數(shù)僅為3200小時(shí)，大大低于全國發(fā)電設(shè)備4100小時(shí)的平均利用數(shù)。電力過剩使得市場競爭激烈，二灘水電站由于上網(wǎng)電價(jià)太高，以致在市場經(jīng)濟(jì)條件下競爭上網(wǎng)時(shí)沒有競爭力，這同樣是導(dǎo)致二灘棄水事件的原因。
（三）川渝分立無法消納二灘電量
當(dāng)時(shí)除了電價(jià)畸高和電力過剩兩個(gè)原因以外，最初計(jì)劃的需求方重慶也因?yàn)榕c四川分立為直轄市的原因，而無法按原定計(jì)劃消納二灘電量。按照最初的設(shè)計(jì)，二灘水電站發(fā)電量的1/3是供向重慶的。1997年川渝分立，重慶作為直轄市單列之后無法消納那么多電量。這是因?yàn)橹貞c市有自己的珞璜電廠（火電）和煤炭產(chǎn)業(yè)，如果要求其珞璜電廠不發(fā)電而使用二灘的電，則意味著重慶的煤也會受影響，煤炭工人將面臨失業(yè)，這會引發(fā)重慶電力、煤礦產(chǎn)業(yè)鏈的一系列問題，將導(dǎo)致其產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡和社會不穩(wěn)定。同時(shí)重慶市還要為此支付高額的電價(jià)，重慶自己電廠的上網(wǎng)電價(jià)每度僅0.2元/度，而二灘水電站的上網(wǎng)電價(jià)為0.45元/度，如此大的價(jià)格差也是重慶不愿意按計(jì)劃消納二灘的電的重要原因。
?。ㄋ模┙Y(jié)論
綜合來看，導(dǎo)致二灘棄水事件發(fā)生的主要責(zé)任人應(yīng)該是國家計(jì)委，簡單歸責(zé)于國電公司搞壟斷，不給二灘上網(wǎng)而導(dǎo)致棄水至少是不全面的。然而二灘棄水的責(zé)任為何“板子”要打在國電公司的“屁股”上，甚至后來被人稱為國電公司解體的導(dǎo)火索，是頗令人深思的。
第三節(jié) 揭幕——《令人沮喪的電力改革》
一、一篇導(dǎo)致電改主導(dǎo)權(quán)易手的文章
2000年5月5日，《經(jīng)濟(jì)學(xué)消息報(bào)》發(fā)表了一篇題為《令人沮喪的電力改革》的文章。這是繼二灘棄水事件后射向國電公司的第二顆“重磅炸彈”，這篇文章不僅把電力的反壟斷改革推向了頂峰，而且真正拉開了電力體制改革主導(dǎo)權(quán)從國電公司易手并將國電公司肢解的序幕。
這篇文章認(rèn)為：“（國電公司成立）兩年來的實(shí)踐已經(jīng)證明，電力工業(yè)的結(jié)構(gòu)調(diào)整和體制改革步履艱難，電力消費(fèi)者至今叫苦不迭，而國電公司以外的獨(dú)立電力企業(yè)更是怨聲載道，那么問題何在呢？”作者隨即指出了現(xiàn)行電力體制存在的一系列弊端，包括“傳統(tǒng)的一體化壟斷經(jīng)營的電力工業(yè)已不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)市場化的進(jìn)程”，“省為實(shí)體的發(fā)展方針導(dǎo)致各省以鄰為壑，電力市場關(guān)閉”，“成為阻礙市場競爭和跨省資源優(yōu)化配置的主要原因”；該文還以“電力企業(yè)隱性超額利潤巨大，對國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成負(fù)面影響”以及“國家沒有把電力管理體制改革作為大事來抓”為題指出，“對于目前的改革，大家形容為（國電公司）裁判員同時(shí)又是運(yùn)動員，改革無法深入”。
因此作者認(rèn)為，由國電公司主導(dǎo)的電力改革是令人沮喪的。
最后這篇文章得出評價(jià)說：“這個(gè)改革必須從上到下，必須由政府發(fā)起推動，必須立法當(dāng)先，必須有專門的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督機(jī)構(gòu)，必須有詳盡的方案和時(shí)間表，國務(wù)院應(yīng)把電力體制改革列為重要工作議程，專人負(fù)責(zé)?！?/p>
該文的作者是國家計(jì)委基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)司電力處的處長王駿，一直代表國家主管部門參與電力體制改革。按常理而論，作者身份的特殊性本應(yīng)慎言。然而在電力改革的關(guān)鍵時(shí)刻，其如此公開撰文發(fā)表內(nèi)容十分敏感且觀點(diǎn)如此鮮明、火藥味甚濃的文章，極不尋常。因此，該文一發(fā)表就引起了社會各界和國電公司上下的高度關(guān)注，人們普遍認(rèn)為這篇文章代表的絕不僅僅是作者個(gè)人，而是更高層在通過這篇文章釋放電改方向轉(zhuǎn)向的重要信號。
后來發(fā)生的事實(shí)也證明了這一點(diǎn)。該文發(fā)表的一個(gè)月后，高層即拍板決定由國家計(jì)委牽頭成立電力體制改革協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組，“開門搞改革”。隨即國家計(jì)委主導(dǎo)的電改小組刻不容緩地開始著手醞釀以拆分國電公司為主的新的電力體制改革方案。從此，電改主導(dǎo)權(quán)從國電公司轉(zhuǎn)向了國家計(jì)委主導(dǎo)的電改小組。
二、國電公司86億元利潤招來非議
1999年即國電公司單軌運(yùn)行的第二年，我國電力市場處于局部短期飽和狀態(tài)，增長緩慢。國電公司克服了城網(wǎng)、農(nóng)網(wǎng)大規(guī)模改造所形成的負(fù)債與資產(chǎn)規(guī)模迅速擴(kuò)大所帶來的巨額財(cái)務(wù)費(fèi)用和折舊壓力，并豁免了一些高能耗國有企業(yè)長期拖欠的4億元電費(fèi)，全年實(shí)現(xiàn)利潤86億元。這一利潤的實(shí)現(xiàn)，對剛組建不久的國電公司來說實(shí)屬不易。
然而王駿在2000年5月發(fā)表的《令人沮喪的電力改革》一文中卻說：“最近國電公司宣布了進(jìn)入世界‘500強(qiáng)’的目標(biāo)，很多人提出，按國家電網(wǎng)公司8000多億元資產(chǎn)和86億元盈利，在國際上應(yīng)是破產(chǎn)企業(yè)，和‘500強(qiáng)’有什么聯(lián)系？”由于其是電力體制改革小組的成員，身份特殊，因此這篇文章影響很大。
同年9月，國電公司財(cái)務(wù)部主任陳月明給我轉(zhuǎn)來了一篇批評國電公司的文章，這篇文章題目是《電力改革能否再快一些》，發(fā)表在2000年第36期《瞭望新聞周刊》上，作者是胡鞍鋼的夫人趙憶寧，該文堪稱是《令人沮喪的電力改革》的姊妹篇，兩篇文章遙相呼應(yīng)。觀點(diǎn)可以各自表達(dá)，但文中引用的很多數(shù)據(jù)卻明顯失實(shí)，如果不對這些失實(shí)的數(shù)據(jù)進(jìn)行解釋，則會直接誤導(dǎo)電力改革。
例如，該文要求把打破國電公司的經(jīng)濟(jì)壟斷作為電力改革的唯一目標(biāo)。而全文最核心的觀點(diǎn)是認(rèn)為電力行業(yè)存在巨額“隱性利潤”，該文在“壟斷經(jīng)營下的漏洞”一節(jié)中提到：“電力行業(yè)集中了我國1/6（約8000億元）的國有資產(chǎn)，1999年僅向中央財(cái)政上繳86億元，資金利潤率只有2.3%?！?/p>
然而這里所說的“電力行業(yè)集中了我國1/6（約8000億元）的國有資產(chǎn)”是一個(gè)常識性的錯(cuò)誤。1999年年底，國家所有的境內(nèi)外各類企業(yè)、行政事業(yè)單位占用的國有資產(chǎn)為90964億元（約為9.1萬億元），其中經(jīng)營性國有資產(chǎn)為66748億元（約為6.7萬億元），而國電公司2000年6月底總資產(chǎn)為8544億元，凈資產(chǎn)僅為3881億元，而8544－3881=4663億元則是負(fù)債，國電公司當(dāng)年的負(fù)債率約為60%。
所以，若要比較國電公司占用的國有資產(chǎn)比例，只能采用凈資產(chǎn)數(shù)額，即：（1）國電公司占用的國有資產(chǎn)與國家國有資產(chǎn)總額的比例為3881/90964=4.2%（約1/24）；（2）國電公司占用的國有資產(chǎn)與經(jīng)營性國有資產(chǎn)總額的比例為3881/66748=5.8%（約1/17）。作者顯然搞混了總資產(chǎn)和凈資產(chǎn)的概念，再加上對國家真實(shí)國有資產(chǎn)數(shù)字和種類劃分的不了解，必然發(fā)生1/6與1/17和1/24的巨大偏差，而絕對額則差了幾千億甚至近萬億。資深記者沒寫出資深文章事小，而對當(dāng)時(shí)處于重要時(shí)期的電力體制改革產(chǎn)生的誤導(dǎo)則事大。因此，我在這里必須對此類不實(shí)報(bào)道予以糾正。
三、國電公司改革真的令人沮喪嗎？
盡管國電公司今天已“人去樓空”，從歷史上消失了，但我還是想從客觀的角度給存在五年的國電公司一個(gè)真實(shí)的歷史評價(jià)?；厥走^去，無論今天的人們?nèi)绾卧u價(jià)國電公司主導(dǎo)的電力改革是否令人沮喪，我都想強(qiáng)調(diào)國電公司的五年是中國電力工業(yè)發(fā)展史上十分重要的一頁，不僅是因?yàn)閲姽驹谖覈娏π屡f轉(zhuǎn)軌時(shí)期發(fā)揮了承上啟下的重要作用，而且客觀評價(jià)它對我國未來的經(jīng)濟(jì)體制改革具有深遠(yuǎn)的歷史和現(xiàn)實(shí)意義。
首先，從國電公司的改革方略上看，1998年年底，國電公司就在國電系統(tǒng)的文件中提出了“四步走”戰(zhàn)略：
第一步（1997年1月—1998年3月）：成立國電公司，撤銷電力部，政企分開；
第二步（1998—2000年）：公司制改組，實(shí)體化，廠網(wǎng)分開，進(jìn)行競價(jià)上網(wǎng)試點(diǎn)（滬、浙、魯、遼、吉、黑）。
第三步（2001—2010年）：全國聯(lián)網(wǎng)，全面推開廠網(wǎng)分開，競價(jià)上網(wǎng)，形成電力市場。
第四步（2010—）完全實(shí)現(xiàn)配售放開，形成輸電網(wǎng)公司。
如果將它與后來的國家計(jì)委的改革思路相對比，則可以看出：第一，國電公司的改革是在兼顧國際電力改革經(jīng)驗(yàn)、電力產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)、中國國情的基礎(chǔ)上，按功能性分離推進(jìn)的，其目標(biāo)是最終成為輸電網(wǎng)公司。按它的上述時(shí)間表，在2010年已經(jīng)開始把配售放開了，同時(shí)這意味著繼承性地將國電公司演變成了國家輸電網(wǎng)公司。
我想，如果按照國電公司的改革思路，今天中國電力體制可能已經(jīng)走到了輸配分開這一步，無論是從國際經(jīng)驗(yàn)來看，還是與5號文指導(dǎo)下的中國電改現(xiàn)實(shí)相比，這樣的改革速度都不慢。然而令人遺憾的是，國電公司根本沒有實(shí)施其改革四步走戰(zhàn)略的時(shí)間，它還沒邁開腳步，就已經(jīng)被“令人沮喪的電力改革”之定性宣判了死刑。
第二，國電公司是作為內(nèi)部改革主體推進(jìn)改革的，直接承擔(dān)改革和發(fā)展的重任及改革失誤的風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)責(zé)權(quán)利的相統(tǒng)一，因此不管改革最終是否會成功，都有人為此負(fù)責(zé)，而在國家計(jì)委主導(dǎo)的電改小組的改革模式下，無人為改革的后果承擔(dān)責(zé)任。實(shí)際上，后來事實(shí)也證明了三年的電荒的確無人負(fù)責(zé)。
其次，再從國電公司的經(jīng)營成績上看，國電公司的五年是2002年以前中國電力發(fā)展最快、市場化改革力度最大的五年。2001年，國電公司進(jìn)入世界企業(yè)500強(qiáng)，名列第77位。
五年期間，國電公司共投產(chǎn)發(fā)電裝機(jī)6183萬千瓦，占全國新增加機(jī)組的66.7%；電網(wǎng)建設(shè)、全國聯(lián)網(wǎng)和西電東送發(fā)展迅速，通過電網(wǎng)建設(shè)與改造，解決了2500多萬人口的用電問題。電力結(jié)構(gòu)調(diào)整明顯加快，壓縮小火電952萬千瓦，占全國關(guān)?？偭康?0%。
投入資金2600多億元，改造了269個(gè)城網(wǎng)和2500多個(gè)農(nóng)網(wǎng)，城市電價(jià)平均每度電降低0.05元，減輕用戶負(fù)擔(dān)400億元；農(nóng)村電價(jià)平均每度電降低0.13元，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)350億元。供電煤耗每度電平均降低12~15克，相當(dāng)于節(jié)約煤炭600萬~700萬噸；線損率降低0.38個(gè)百分點(diǎn)，相當(dāng)于全國可節(jié)約電量32億千瓦時(shí)，折合標(biāo)準(zhǔn)煤119億噸。
顯然，無論是從改革創(chuàng)新還是取得的經(jīng)營成就看，國電公司五年的改革與發(fā)展都并非令人沮喪。
第四節(jié) 電網(wǎng)中是否隱藏著超額壟斷利潤
趙憶寧的那篇《電力改革能否再快一些》還引用了“一位不愿意透露姓名的資深業(yè)內(nèi)專家的話”，批評國電公司壟斷電網(wǎng)經(jīng)營，獲得超額壟斷利潤：“電網(wǎng)的供電成本一般應(yīng)在每度電0.1元左右，但是現(xiàn)在電廠上網(wǎng)價(jià)與銷售價(jià)之差一般都超過0.15元，國電公司每年至少供10000億度電，取得的利潤何止86億元？”“國電公司的隱性利潤是人們想象不到的?！边@番話的弦外之音無非是每度電盈利5分錢，10000億度電則應(yīng)盈利500億元，而國電公司只盈利86億元，因此得出了“國電公司的隱性利潤是人們想象不到的”這一結(jié)論。
我們暫且僅就這位無名資深專家所引用的數(shù)字作一分析，即可得出500億元利潤的兩個(gè)自變量都是缺乏現(xiàn)實(shí)依據(jù)的，只是主觀臆測。
首先，“至少10000億度電”是失實(shí)的。1999年，國電公司實(shí)際完成售電量8179億度（事實(shí)上全國售電量也僅9498億度），二者相差約1900億度。
其次，“上網(wǎng)價(jià)與銷售價(jià)之差一般都超過0.15元”的推測更是缺乏依據(jù)。分析這一問題并作出切合實(shí)際的回答不僅可澄清事實(shí)以正視聽，更重要的是，這是我國電力工業(yè)深化改革無法回避的問題，意義重大。
因此，有必要從國家電網(wǎng)公司的利潤構(gòu)成入手，對電廠和電網(wǎng)的價(jià)格與利潤進(jìn)行科學(xué)合理的解析。1998—2002年間，我在參與國家電網(wǎng)公司的改革與管理咨詢中接觸到了大量的一手財(cái)務(wù)資料，比較全面地了解了國電公司的財(cái)務(wù)狀況和數(shù)據(jù)，我對國電公司收入與利潤來源的分析與該文是完全不同的。我在《“隱性利潤”還是“隱性虧損”——國電公司電網(wǎng)經(jīng)營解析與思考》一文中仔細(xì)剖析了國電公司的利潤及電價(jià)構(gòu)成情況，通過分析發(fā)現(xiàn)，國電公司如果沒有內(nèi)部電廠利潤的支撐，僅就電網(wǎng)經(jīng)營來說，實(shí)際上存在的不是隱性利潤而是隱性虧損。
一、國電公司電力產(chǎn)品利潤與盈利能力解析
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國電公司1999年實(shí)現(xiàn)的86億元盈利由三部分構(gòu)成：電力產(chǎn)品的經(jīng)營利潤15億元；投資收益54億元；輔業(yè)、財(cái)務(wù)收入等其他利潤性收入17億元。
（二）從國電公司售購電價(jià)差來計(jì)算其盈利能力
1.售購電價(jià)差的計(jì)算
1999年，國電公司系統(tǒng)累計(jì)購電量6037億度，發(fā)生購電成本1502.7億元，購電平均單價(jià)為0.249元/度。同年，國電公司完成售電量8179億度，實(shí)現(xiàn)電力產(chǎn)品銷售收入2504億元，售電平均單價(jià)為0.382元/度，其中含：增值稅55.54元/千度；上繳財(cái)政的電建基金、三峽基金20.6元/千度。兩項(xiàng)合計(jì)0.076元/度。用戶消費(fèi)平均電價(jià)由電網(wǎng)購電價(jià)（發(fā)電）、售購電價(jià)差（供電）與稅費(fèi)三部分組成，即用戶消費(fèi)電價(jià)=電網(wǎng)購電價(jià)+售購電價(jià)差（供電）+稅費(fèi)。由此得出，1999年國電公司平均單位售購電價(jià)差為0.057元/度。1999年國電公司電價(jià)構(gòu)成如表3-1所示：
事實(shí)上，國電公司每度電的售購電價(jià)差只有0.057元，這與那位不愿透露姓名的資深專家所言的“國電公司每度電售購電差價(jià)一般都超過0.15元”的主觀臆測相差甚遠(yuǎn)。
2.單位供電成本計(jì)算1999年按照國電公司售電量8179億度折合每千度電的成本構(gòu)成為：直接供電費(fèi)用54.9元、利息支出8.56元、稅金1.28元及供電線損19.36元。上述四項(xiàng)合計(jì)，1999年國電公司單位供電成本折合每度電0.084元。
由此可知，0.084元/度電的售購電價(jià)差是國電公司電網(wǎng)經(jīng)營的盈虧平衡點(diǎn)，價(jià)差大于0.084元/度電，供電單位才可能實(shí)現(xiàn)盈利；價(jià)差小于0.084元/度電，供電單位就會虧損。如前所述，1999年國電公司的售購電價(jià)差僅為0.057元/度電，供電單位虧損額為0.027元/度電。
二、國電公司15億元主營利潤從何而來
假設(shè)廠網(wǎng)分開，國電公司網(wǎng)屬電廠上網(wǎng)電價(jià)也按獨(dú)立電廠平均上網(wǎng)價(jià)每度電0.248元結(jié)算，1999年，國電公司的售電量為8179億度，按上述供電單位每千度電虧損27元計(jì)算，國電公司電網(wǎng)虧損補(bǔ)貼額應(yīng)為220億元。而實(shí)際上國電公司1999年的主營即電力產(chǎn)品銷售卻產(chǎn)生了15億元利潤。其原因有三：
一是國電公司內(nèi)部電廠自發(fā)電量上網(wǎng)電價(jià)（0.176元/度）低于外購電量上網(wǎng)電價(jià)（0.248元/度）。1999年國電公司網(wǎng)屬電廠自發(fā)電量為2778億度，綜合發(fā)電成本為490.93億元，平均單位發(fā)電成本為0.176元/度，與外購電量平均電價(jià)0.248元/度相比降低了0.072元/度，因此總共減少發(fā)電成本201億元。電網(wǎng)單位220億元的模擬虧損額因此就減少到19億元。
二是資金收益。1999年，國電公司利息凈收入等資金運(yùn)作收益為27.42億元。彌補(bǔ)虧損19億元后，電網(wǎng)實(shí)際盈利8.42億元左右。
三是線損統(tǒng)計(jì)偏差。以《1999年電力工業(yè)統(tǒng)計(jì)資料提要》提供的線損率7.22%為依據(jù)，國電公司1999年財(cái)務(wù)報(bào)表中反映的實(shí)際線損率為6.92%，二者相差0.3%，導(dǎo)致線損電量偏差26億度，按0.248元/度計(jì)算就比國電公司1999年財(cái)務(wù)報(bào)表中反映的利潤數(shù)字少了6.47億元。
上述三項(xiàng)合計(jì)約為235億元，在彌補(bǔ)220億元模擬虧損后恰有15億元利潤。
由于國電公司沒有把電網(wǎng)隱性虧損這一真相向社會披露，所以這兩篇文章引導(dǎo)人們認(rèn)為國電公司由于壟斷導(dǎo)致隱性利潤黑洞，而這一黑洞又都被電力這一特權(quán)階層腐敗掉了。每當(dāng)看到這個(gè)缺乏現(xiàn)實(shí)依據(jù)的“500億元”盈利的數(shù)字時(shí)，我都深深感到電力人不重視理論的宣傳和對電力事實(shí)真相的宣傳和引導(dǎo)，即使在12年后的今天，這一問題都仍然存在，因此對下一步改變電網(wǎng)的統(tǒng)購包銷、推進(jìn)廠商和大用戶直接見面、國網(wǎng)只收過網(wǎng)費(fèi)的價(jià)格的合理測算、利潤率的合理核定都具有現(xiàn)實(shí)意義。
所以，趙憶寧文中的這位無名資深專家所引用的數(shù)字是缺乏現(xiàn)實(shí)依據(jù)的，電網(wǎng)壟斷經(jīng)營隱藏著巨大的利潤漏洞只是其主觀臆測，是不符合事實(shí)的。國電公司的電網(wǎng)經(jīng)營根本不存在那位無名資深專家所言的“人們想象不到的隱性利潤”，而是深藏著隱性虧損。國電公司1999年8179億度售電量中有2778億度網(wǎng)屬電廠的自發(fā)電量（占33.97%），這是掩蓋國電公司電網(wǎng)經(jīng)營巨額隱性虧損的根本原因。
國電公司的巨額隱性虧損被其廠網(wǎng)不分的體制所掩蓋，這種虧損只要國網(wǎng)把內(nèi)部電廠全部剝離就會暴露。而一旦我們下定決心實(shí)現(xiàn)廠網(wǎng)分開，就會發(fā)現(xiàn)我們將陷入“要么電網(wǎng)發(fā)生巨額虧損，要么消費(fèi)者承受電網(wǎng)回歸市場的漲價(jià)負(fù)擔(dān)”的兩難選擇。電網(wǎng)隱性虧損而不是隱性利潤所引發(fā)的電網(wǎng)價(jià)格問題，已成為深化我國電力工業(yè)體制改革的第一障礙。
第五節(jié) 我們最應(yīng)該反什么樣的壟斷
2001年，胡鞍鋼在《地方電力管理》第4期發(fā)表了《電力體制改革的核心目標(biāo)是打破壟斷》一文，他在文中說：“我國電力體制改革的核心應(yīng)打破國電公司壟斷電力市場的格局，建立公平競爭、公正競爭、公開競爭的統(tǒng)一市場格局?！?/p>
看完這篇文章后我一直在思考，難道電力體制改革的目標(biāo)就是打破壟斷嗎？如果以打破壟斷為目標(biāo)，我們的電力體制改革將走向何方？又會帶來什么后果？
為了詳細(xì)論述我國電力改革反壟斷的目標(biāo)與手段，2001年5月17日，我在《中國經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)》上發(fā)表了《電力反壟斷必須正視的幾個(gè)焦點(diǎn)問題》一文。這篇文章明晰了三種電力改革思路的比較與選擇；反壟斷不能與全國聯(lián)網(wǎng)相對立；全國聯(lián)網(wǎng)需要一個(gè)實(shí)實(shí)在在的國網(wǎng)公司；明確推進(jìn)電力改革的責(zé)任主體；電力壟斷源頭在于審批制度，電力反壟斷的重要內(nèi)容是摒棄舊的行政審批制度；改革舊的行政審批制是當(dāng)前電力改革反壟斷的重中之重?？梢哉f，這是我一貫觀點(diǎn)的全面呈現(xiàn)。
實(shí)際上，在中國電力體制改革過程中，出現(xiàn)了三種改革思路：
第一種是橫向分割，即按區(qū)域形成分割成若干個(gè)發(fā)、輸、配電一體化的電力公司集團(tuán)。就中國的實(shí)情來說，橫向分割也就是要承認(rèn)目前互不相連的東北、華北、華東、華中和西北等五大區(qū)域網(wǎng)和五六個(gè)獨(dú)立省公司網(wǎng)共十一二個(gè)各自分割的電網(wǎng)格局，以五六個(gè)局域網(wǎng)為獨(dú)立的法人實(shí)體，讓它們互相自由競爭。
第二種則是縱向分切，即按電力本身的特點(diǎn)將發(fā)、輸、配、售電四環(huán)節(jié)徹底分開，國電公司不要既搞發(fā)電又搞電網(wǎng)，而是先把廠網(wǎng)分開，讓電廠徹底分出去，再將輸電網(wǎng)和配電網(wǎng)分開，同時(shí)培育私人售電公司，最終國電公司自然演變?yōu)橐粋€(gè)只管全國輸電網(wǎng)的國網(wǎng)公司，統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)各大獨(dú)立網(wǎng)間的聯(lián)絡(luò)線，最終實(shí)現(xiàn)全國聯(lián)網(wǎng)，在全國聯(lián)網(wǎng)的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置，讓電源競價(jià)上網(wǎng)，而輸電作為自然壟斷行業(yè)采取收過網(wǎng)費(fèi)的方式，最終構(gòu)造一個(gè)電源競價(jià)上網(wǎng)的競爭平臺，讓發(fā)電商相互競爭，形成全國市場，成立國網(wǎng)公司，打破區(qū)域壟斷，實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置，最終將消費(fèi)電價(jià)降下來。
第三種是既橫向分割又縱向分切的“破碎式”改革模式。前兩種方式在其他國家的電力體制改革中都能找到實(shí)例，然而我們卻非常痛苦地發(fā)現(xiàn)當(dāng)時(shí)中國出現(xiàn)了第三種思路，即既縱向分切又橫向分割的“破碎式”改革。它將國電公司的經(jīng)濟(jì)壟斷當(dāng)成我國電力行業(yè)壟斷的根源，要求拆分國電公司，一下子把整個(gè)電力行業(yè)從壟斷狀態(tài)推進(jìn)到肢解狀態(tài)。這看起來很過癮，迎合了人們反壟斷的心理，但實(shí)際上是非常不可取的，改革的風(fēng)險(xiǎn)非常大。
我認(rèn)為，在探討中國電力體制下一步改革方向這一重要問題時(shí)，一定要根據(jù)電力企業(yè)的特點(diǎn)，要以對電力工業(yè)壟斷屬性的正確認(rèn)識為前提。中國“破碎式”改革模式的出現(xiàn)正是由于對中國電力工業(yè)壟斷屬性的認(rèn)識出現(xiàn)偏差造成的。
在我看來，中國電力行業(yè)存在三種既要明確界定又要加以區(qū)分的壟斷形態(tài)，即自然壟斷、經(jīng)濟(jì)壟斷和行政壟斷，只有在了解這三種壟斷的基礎(chǔ)上才能進(jìn)一步界定中國電力行業(yè)的壟斷屬性，從而找出中國電力體制改革的正確方向。
自然壟斷是指在某一行業(yè)中一個(gè)廠商生產(chǎn)的產(chǎn)品總成本低于兩個(gè)或兩個(gè)以上廠商生產(chǎn)該產(chǎn)品的成本之和，即我們常說的“1大于2”。
經(jīng)濟(jì)壟斷是指經(jīng)濟(jì)主體在市場中擁有絕對或者相對經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢地位，從而產(chǎn)生限制其他經(jīng)濟(jì)主體進(jìn)入市場的可能。它的主要組織形式包括卡特爾、辛迪加、托拉斯以及康采恩四種。
行政壟斷是地方政府或國家經(jīng)濟(jì)管理部門憑借政府行政權(quán)力所形成的壟斷，具有強(qiáng)制性，主要表現(xiàn)為地方保護(hù)主義和行業(yè)壟斷。
這三種壟斷形態(tài)各有特點(diǎn)，必須明確加以區(qū)分，這對于正確界定我國電力行業(yè)的壟斷屬性非常關(guān)鍵，對確立我國電力體制改革的正確方向也至關(guān)重要。三種壟斷形態(tài)的區(qū)別如表3-2所示：
法律性質(zhì)合法一般為非法無法
影響積極，帶來效率經(jīng)濟(jì)依據(jù)壟斷組織是否濫用壟斷地位而定消極，帶來腐敗和市場扭曲
在上述三種壟斷中，自然壟斷是“好”壟斷，不能反也不必反。對電力行業(yè)來說，輸電網(wǎng)屬于自然壟斷行業(yè)，我們不能為了刻意反壟斷而違背其自然壟斷屬性，簡單盲目地在發(fā)、輸、配、售四個(gè)環(huán)節(jié)都來制造不同的利益主體。實(shí)現(xiàn)全國聯(lián)網(wǎng)才是電力體制改革的正確方向，就是要構(gòu)造一個(gè)競爭平臺，這個(gè)平臺做得越大，電力產(chǎn)業(yè)效率就越高，電廠也就能在更大范圍內(nèi)進(jìn)行競爭。也就是我們平時(shí)所說的電力聯(lián)網(wǎng)，網(wǎng)越大越經(jīng)濟(jì)，網(wǎng)越大越安全。一個(gè)統(tǒng)一的電網(wǎng)對于保證電力供應(yīng)系統(tǒng)的穩(wěn)定非常關(guān)鍵，電力供求平衡必須在電網(wǎng)的每一個(gè)環(huán)節(jié)上保持不變，否則將造成大規(guī)模電力供應(yīng)的中斷。
國電公司企業(yè)組織的經(jīng)濟(jì)壟斷僅是表象，政府的行政壟斷才是根源，尤其是電價(jià)形成機(jī)制和投資項(xiàng)目審批方面的行政性壟斷。企業(yè)的經(jīng)濟(jì)壟斷無非是為了獲取高額壟斷利潤，而保證最大限度地獲取利潤則要依賴于企業(yè)能夠依靠自身的經(jīng)濟(jì)地位和市場控制力量決定較高的壟斷價(jià)格。但國電公司并不具有電力產(chǎn)品和服務(wù)的定價(jià)自主權(quán)，長期以來我國的電力項(xiàng)目和電價(jià)都是由政府某一部門審批出來的，其下屬經(jīng)濟(jì)運(yùn)行調(diào)節(jié)局組織電的緊急調(diào)度和協(xié)調(diào)，基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)司審核重大電力建設(shè)項(xiàng)目，價(jià)格司組織擬訂、調(diào)整電價(jià)和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。電價(jià)的核定成為能否賺錢的關(guān)鍵，現(xiàn)實(shí)中，一廠一價(jià)甚至是一機(jī)一價(jià)十分普遍，中國的電價(jià)不知有幾百種，為核定優(yōu)惠電價(jià)，企業(yè)“跑部錢進(jìn)”，政府部門的行政權(quán)力得到極大的發(fā)揮，這是當(dāng)前電力體制中最為敏感的電價(jià)問題的癥結(jié)所在。由于電價(jià)的形成機(jī)制不合理，國電公司又必須按照這一不合理電價(jià)購買，因此國電公司盡管資產(chǎn)很多，利潤卻不理想，在這種扭曲的體制下，它一切信號的反應(yīng)都是不真實(shí)的。
因此，從電力工業(yè)的特點(diǎn)來說，中國電力改革應(yīng)當(dāng)做到保留自然壟斷，打破經(jīng)濟(jì)壟斷，廢除行政壟斷，即通過廠網(wǎng)分開，把發(fā)電和售電環(huán)節(jié)推入競爭領(lǐng)域，把輸電和配電環(huán)節(jié)保持在自然壟斷領(lǐng)域；同時(shí)，在監(jiān)管環(huán)節(jié)，廢除舊體制形態(tài)下以電價(jià)及投資立項(xiàng)方面的行政審批為核心內(nèi)容的行政壟斷。
“破碎式”改革思路的出現(xiàn)是有些經(jīng)濟(jì)學(xué)家揣摩領(lǐng)導(dǎo)人的思路，認(rèn)為打破壟斷是經(jīng)濟(jì)上反壟斷、政治上反腐敗的需要，把反壟斷當(dāng)成電力體制改革的目標(biāo)。這樣的目標(biāo)定位是要誤事的，他們片面否定國電公司主導(dǎo)的電力改革，認(rèn)為電力是壟斷行業(yè)“四大家族”之首，電網(wǎng)里藏著巨大的利潤黑洞，但實(shí)際上這些說法都不是經(jīng)過客觀理性分析的結(jié)果。
那么電力體制改革的目標(biāo)到底是什么？反壟斷究竟是目標(biāo)還是手段？在我看來，市場經(jīng)濟(jì)是消費(fèi)者主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)，電力改革的終極目標(biāo)理應(yīng)定位于為消費(fèi)者和用戶提供質(zhì)優(yōu)價(jià)廉、安全的電力產(chǎn)品和服務(wù)，使消費(fèi)者得到實(shí)惠，同時(shí)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)效益。而打破壟斷、引入競爭、培育完善市場、降低電力成本和提高電力工業(yè)效率僅僅是實(shí)現(xiàn)這一終極目標(biāo)的手段而已。
如果單純以打破壟斷為改革目標(biāo)，不顧輸電環(huán)節(jié)的自然壟斷屬性，不計(jì)成本和代價(jià)地人為制造若干競爭主體，進(jìn)行破碎式改革，一味強(qiáng)調(diào)拆分國電公司系統(tǒng)的組織體，無人觸及打破電價(jià)行政性壟斷這一實(shí)質(zhì)性問題，電力體制改革的后果將不堪設(shè)想！
再者，如果某些領(lǐng)域、某些形態(tài)的壟斷有助于實(shí)現(xiàn)這一終極目標(biāo)，那么為什么不能作為改革的一種手段而保留呢？為什么一定要為了反壟斷而反那些“好”的壟斷呢？分清楚電力改革的手段和目標(biāo)至關(guān)重要，二者不能混淆，更不能替代。
第六節(jié) 對妖魔化電力的非議
隨著美國加州電力危機(jī)和“西電東送”計(jì)劃遇到困難，廣東寧可用自己的高價(jià)電，也不用西部廉價(jià)輸送來的電的情況接連發(fā)生，輿論妖魔化電力領(lǐng)域的傾向愈演愈烈。
2001年6月，盡管建立在拆分國網(wǎng)基礎(chǔ)上的以“0+4”或“0+6”模式為特征的《電力體制改革方案（草案）》在國務(wù)院沒有通過，然而這并沒有對這場反壟斷大辯論產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響，一些人對國電公司、對電力系統(tǒng)的非議還在繼續(xù)，甚至連地方電力系統(tǒng)的同志也深深感到了這種危機(jī)。
2001年7月18日，為了設(shè)計(jì)國電公司改革方案，我來到了湖南進(jìn)行調(diào)研。當(dāng)時(shí)湖南電力公司劉友夫總會計(jì)師、財(cái)務(wù)處李榮華處長向我談到，社會輿論對電力有一種妖魔化的傾向，說電力系統(tǒng)是一個(gè)“特殊利益集團(tuán)”。
中央電視臺甚至在報(bào)道國電公司在湖南的一次會議時(shí)，把不同場面移花接木（會議是在湖南召開的，但是電視里的畫面整個(gè)都是從深圳某地的一個(gè)大酒店里轉(zhuǎn)切過來的），大談電力系統(tǒng)如何腐敗。
這造成了極壞的社會影響，成為人們妖魔化電力行業(yè)的典型事件。當(dāng)時(shí)上至國家有關(guān)部門下至輿論媒體，都大批國電公司搞壟斷和腐敗，是特殊利益集團(tuán)。即使國電公司對此提出嚴(yán)肅抗議，中央電視臺也既無歉意又無更正，國電公司有苦無處訴。
離開湖南后，我又直接去了上海、四川電力調(diào)研。2001年7月25日，我離開上海飛往成都，陪同我的是國電公司資產(chǎn)處吳駿處長。他在上海機(jī)場買了一本雜志——《新經(jīng)濟(jì)》（2001年第7期），看到的第一篇文章便是胡鞍鋼接受記者采訪的報(bào)道《胡鞍鋼激辭反壟斷》。
胡鞍鋼在文章中明確提到，“在長期的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制中形成的行政性壟斷，已經(jīng)成為一個(gè)龐大的既得利益集團(tuán)”，“電力系統(tǒng)累計(jì)投資額達(dá)8000億~12000億元，但僅有200萬從業(yè)人員，每年僅象征性地向國家上繳利潤70多億元”，而“電力行業(yè)的壟斷租金是900億~1200億元，占GDP的0.5%~0.75%”，“在所有行業(yè)中最高”，“與行政性腐敗相比，官員的個(gè)人腐敗只能算是九牛一毛”，“我們現(xiàn)在那些大的壟斷行業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)，既是企業(yè)家又是政治家”，“這些利益集團(tuán)最大的特點(diǎn)就是要千方百計(jì)地影響政治”，因此，“要限制壟斷利益集團(tuán)的特權(quán)，把它們從‘貴族’降為‘平民’，從經(jīng)濟(jì)人與政治人的雙重身份變?yōu)榧兇獾慕?jīng)濟(jì)人”，“這些壟斷行業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)人要換馬”。
他還認(rèn)為：“壟斷行業(yè)的改革方案必須由國家綜合部門，譬如國家計(jì)委或國家體改辦來設(shè)計(jì)，那些壟斷部門只有執(zhí)行權(quán)。只有這樣設(shè)計(jì)出的改革方案，才可能照顧到全體消費(fèi)者的利益，而不僅僅是圍著利益集團(tuán)轉(zhuǎn)?！?/p>
第二天我在給四川電力公司做的《守正出奇深化電力體制改革》的講座中，向四川電力的同志們詳細(xì)解釋了三種壟斷和三種不同的改革思路等問題。畢竟，系統(tǒng)內(nèi)的同志要對電力改革的目標(biāo)和方向有一個(gè)正確的認(rèn)識！
在我看來，之前的電力改革太急于求成，電力改革與政治反腐敗、經(jīng)濟(jì)反壟斷聯(lián)系過于緊密。而這種電力的反壟斷，不是從消費(fèi)者的角度進(jìn)行反壟斷，而是從行政或政府的角度進(jìn)行反壟斷，于是其中就摻雜了很多非市場的因素。也就是說，不顧電力自然壟斷的特點(diǎn)，忽視中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新興轉(zhuǎn)軌時(shí)期和電力這個(gè)國民經(jīng)濟(jì)第一基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)的特點(diǎn)及對國民經(jīng)濟(jì)的影響，忽視對電力的規(guī)劃、預(yù)測及與國民經(jīng)濟(jì)之間的協(xié)調(diào)發(fā)展關(guān)系，不從消費(fèi)者的角度以最終能夠?yàn)橄M(fèi)者和用戶提供質(zhì)優(yōu)價(jià)廉的電力產(chǎn)品為改革的目標(biāo)去采用“大船慢掉頭”的漸變方式打破壟斷，而過多地從政府和政治的角度用“休克療法”式的方式拆分國電公司，最終導(dǎo)致電荒的發(fā)生，這一教訓(xùn)是應(yīng)該進(jìn)行總結(jié)的。
對比，應(yīng)如何看待個(gè)別媒體和輿論對我國電力行業(yè)的妖魔化誤導(dǎo)？實(shí)事求是地說，中國電力工業(yè)無論從電價(jià)水平、電力產(chǎn)品供應(yīng)還是電力公司的售后服務(wù)看，各方面都是具有比較優(yōu)勢的。首先，我國的電價(jià)水平并不高，在世界各主要國家排名中，長期以來排在世界倒數(shù)第二位，僅比印度高；其次，長期以來，中國在供電上沒有出現(xiàn)大事故，對比之下，同時(shí)期國際上各主要國電事故頻頻發(fā)生，例如美國加州的大停電、紐約的大停電以及歐洲國家和俄羅斯的大停電等；第三，在中國，對于供電和電力服務(wù)的投訴數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于民航和電信等領(lǐng)域的投訴，“電老虎”的帽子基本已甩掉。所以，將電力行業(yè)妖魔化為腐敗“大窟窿”、“特殊利益集團(tuán)”，在很大程度上抹殺了國電公司成立以來一直在提供質(zhì)優(yōu)價(jià)廉、安全的電力產(chǎn)品這一最重要事實(shí)。
因此，把電力系統(tǒng)當(dāng)做“特殊利益集團(tuán)”的提法是極為錯(cuò)誤的。這樣做是人為地在我國社會各階層中制造矛盾，是與我們要建立和諧社會的目標(biāo)格格不入的，也是極為危險(xiǎn)的，在今后的鐵路、郵政的改革中尤其要注意。
本文摘自《大船掉頭：電改十八年反思與展望》，版權(quán)歸原作者所有
作者：劉紀(jì)鵬
