今年四季度以來(lái)，國(guó)家層面促進(jìn)PPP發(fā)展的相關(guān)政策密集出臺(tái)。首先是國(guó)家發(fā)改委和住建部聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于開展重大市政工程領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作(PPP)創(chuàng)新工作的通知》，《通知》要求從試點(diǎn)城市的重大市政工程領(lǐng)域PPP項(xiàng)目規(guī)劃中，選擇若干個(gè)不同行業(yè)、不同類型且具有代表意義的PPP項(xiàng)目，組織高水平的咨詢公司和資深專家等，因地制宜、積極創(chuàng)新，精心設(shè)計(jì)項(xiàng)目實(shí)施方案、建立合理投資回報(bào)機(jī)制、制定規(guī)范合同文本，力爭(zhēng)形成典型案例，供其他同類項(xiàng)目學(xué)習(xí)借鑒。
10月13日，財(cái)政部等20部委聯(lián)合發(fā)布第三批PPP示范項(xiàng)目共516個(gè)，計(jì)劃總投資金額達(dá)11708億元。據(jù)了解，第三批示范項(xiàng)目強(qiáng)調(diào)鼓勵(lì)民營(yíng)企業(yè)參與，反應(yīng)了目前國(guó)家鼓勵(lì)民間投資發(fā)展的思路。
但是PPP項(xiàng)目在實(shí)踐中仍存在若干重點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題，亟需在在法律、行政法規(guī)層面予以解決，主要有以下幾方面：
一是概念存在混淆，亟待立法厘清。實(shí)踐中一些地方混淆特許經(jīng)營(yíng)、PPP、政府購(gòu)買服務(wù)等概念，未能明確特許經(jīng)營(yíng)是PPP最主要、最普遍的實(shí)施方式，與政府購(gòu)買服務(wù)存在顯著差別，甚至適用單一來(lái)源采購(gòu)等政府采購(gòu)方式選擇特許經(jīng)營(yíng)者，缺乏競(jìng)爭(zhēng)擇優(yōu)和風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制，既增加財(cái)政負(fù)擔(dān)，也難以提高公共服務(wù)質(zhì)量效率。
二是認(rèn)識(shí)存在偏差，亟需立法統(tǒng)一。一些地方將特許經(jīng)營(yíng)等PPP方式簡(jiǎn)單等同于新的融資渠道，目的局限于緩解債務(wù)壓力，對(duì)項(xiàng)目不加甄選，營(yíng)商環(huán)境并未改善，而相應(yīng)的監(jiān)管機(jī)制也沒(méi)有跟上，社會(huì)資本心存疑慮，長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看也隱藏著公共安全和財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。亟需通過(guò)立法明確范圍標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一認(rèn)識(shí)。
三是履約意識(shí)存在滯后，亟需立法約束。一些地方政府在簽訂特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議后，仍以行政管理方式開展特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，忽視政府履約義務(wù)，協(xié)議約定的按期支付、價(jià)格調(diào)整等往往難以兌現(xiàn)。亟需立法強(qiáng)化約束機(jī)制，保障社會(huì)資本合理穩(wěn)定預(yù)期。
四是協(xié)議性質(zhì)存在爭(zhēng)議，亟需立法明確。特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議究竟屬于行政協(xié)議還是民事協(xié)議，目前爭(zhēng)論頗多，司法實(shí)踐各異，既不利于社會(huì)資本融資，也會(huì)給當(dāng)事人造成極大訴累。亟需通過(guò)國(guó)家立法，明確特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議性質(zhì)，健全法律救濟(jì)途徑，保障社會(huì)資本合法權(quán)益。
五是現(xiàn)行制度存在瓶頸，亟需立法突破。融資方面，現(xiàn)行法律制度對(duì)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)質(zhì)押缺乏支持，特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目擔(dān)保資源匱乏，社會(huì)資本融資成本較高，與國(guó)有資本及外資相比缺乏競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)；特許經(jīng)營(yíng)者選擇方面，現(xiàn)行招標(biāo)投標(biāo)、政府采購(gòu)制度并未對(duì)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目作出針對(duì)性規(guī)定，招標(biāo)過(guò)程中禁止談判、政府采購(gòu)中單一來(lái)源采購(gòu)適用標(biāo)準(zhǔn)等問(wèn)題對(duì)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目開展存在制約、埋下隱患；土地政策方面，對(duì)于特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目用地性質(zhì)、獲得方式、地方政府以土地出資的估價(jià)標(biāo)準(zhǔn)等均缺乏明確規(guī)定；稅收政策方面，特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目一般收益不高，缺乏稅收優(yōu)惠將增加項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)成本，最終增加地方財(cái)政或社會(huì)公眾負(fù)擔(dān)。各方面普遍希望通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)立法，作出有針對(duì)性的制度設(shè)計(jì)，與現(xiàn)行相關(guān)法律法規(guī)做好銜接。
