2016年作為“十三五”的開局之年，年內(nèi)最重要的議題之一無疑就是能源“十三五”規(guī)劃的出臺(tái)?，F(xiàn)今2016年過去了一半，“十三五”規(guī)劃也出臺(tái)在即，相關(guān)內(nèi)容也已經(jīng)可以窺見一二。幾項(xiàng)規(guī)劃目標(biāo)一直是業(yè)界關(guān)注的焦點(diǎn)所在，據(jù)能源規(guī)劃部門相關(guān)人員透露，在可再生能源領(lǐng)域，“十三五”期間風(fēng)電裝機(jī)容量將爭(zhēng)取達(dá)到2.5億千瓦，光伏發(fā)電達(dá)到1.55億千瓦，生物質(zhì)能達(dá)到1500萬千瓦。
這些規(guī)劃目標(biāo)意味著什么？除了目標(biāo)數(shù)字以外還有哪些具體的規(guī)劃導(dǎo)向？這些內(nèi)容背后是怎樣的考量和思路？
風(fēng)電面臨增長(zhǎng)瓶頸
2.5億千瓦對(duì)當(dāng)前的中國(guó)風(fēng)電行業(yè)來說意味著什么？
根據(jù)國(guó)家能源局?jǐn)?shù)據(jù)，截至2016年6月底，國(guó)內(nèi)風(fēng)電累計(jì)裝機(jī)容量為1.37億千瓦，也就是說要完成2.5億千瓦時(shí)的目標(biāo)需要在未來四年半內(nèi)建成新增裝機(jī)1.13億千瓦。這對(duì)已經(jīng)度過高速增長(zhǎng)期的風(fēng)電行業(yè)無疑是個(gè)極大的挑戰(zhàn)。
在“十三五”規(guī)劃具體目標(biāo)發(fā)布以前，國(guó)家能源局部分官員也曾于公開場(chǎng)合談及可再生能源的前期規(guī)劃目標(biāo)值。國(guó)家能源局發(fā)展規(guī)劃司副司長(zhǎng)何勇健就在今年3月的“2016年經(jīng)濟(jì)形勢(shì)與電力發(fā)展分析預(yù)測(cè)會(huì)”上談到相關(guān)規(guī)劃的具體思路。按照2020年非化石能源比重達(dá)到15%這個(gè)目標(biāo)來設(shè)定底線方案，高方案是能源消費(fèi)總量達(dá)到50億噸標(biāo)準(zhǔn)煤，基準(zhǔn)方案是能源消費(fèi)總量達(dá)到48.5億標(biāo)準(zhǔn)煤，綜合考慮非電非化石能源利用的不同情境，風(fēng)電需要完成的目標(biāo)在1.9億-2.4億千瓦之間，光伏在1億-1.5億千瓦之間。何勇健最后明確的2020年裝機(jī)目標(biāo)是風(fēng)電2.1億千瓦，光伏1.1億千瓦，包括此前在CWP國(guó)際風(fēng)電大會(huì)上，國(guó)家能源局新能源司的官員透露的目標(biāo)也是2020年風(fēng)電裝機(jī)達(dá)到2億千瓦左右。
從去年下半年到今年年初的一些相關(guān)表述來看，國(guó)家能源局對(duì)可再生能源的“十三五”規(guī)劃目標(biāo)的態(tài)度還是相對(duì)謹(jǐn)慎、穩(wěn)妥的，尤其是對(duì)風(fēng)電，因此最終出臺(tái)的這個(gè)2.5億千瓦的目標(biāo)多少有點(diǎn)超出預(yù)期。按照上述國(guó)家能源局規(guī)劃司的思路，2.5億千瓦意味著選取了能源消費(fèi)總量達(dá)到50億噸標(biāo)煤、非化石能源消費(fèi)量達(dá)到7.5億標(biāo)煤的高方案，并且考慮的是非電非化石能源利用大致維持當(dāng)前規(guī)模的情景。
對(duì)當(dāng)前的風(fēng)電行業(yè)來說，要實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)有一定難度。2015年，中國(guó)風(fēng)電新增裝機(jī)容量達(dá)到3297萬千瓦，再創(chuàng)歷史新高，全國(guó)風(fēng)電累計(jì)裝機(jī)容量為1.29億千瓦。要在2020年建成2.5億千瓦，需要在五年內(nèi)新增1.21億千瓦，平均每年新增2400多萬千瓦。然而，從2016年起，風(fēng)電增長(zhǎng)的腳步明顯放緩，今年上半年新增裝機(jī)容量為774萬千瓦，去年同期數(shù)據(jù)為916萬千瓦。受棄風(fēng)限電和消納市場(chǎng)飽和的影響，國(guó)內(nèi)風(fēng)電很可能開始進(jìn)入一個(gè)低增長(zhǎng)階段。
當(dāng)前，傳統(tǒng)的風(fēng)電發(fā)展重地——三北區(qū)域正在棄風(fēng)的泥淖里掙扎，要完成“十三五”目標(biāo)的新增容量，就要開拓新的發(fā)展區(qū)域，轉(zhuǎn)變開發(fā)方式。從存量來看，三北地區(qū)體量龐大的風(fēng)電基地電量一方面要大力拓展各種就近消納渠道，另一方面要加強(qiáng)外送，尋找可能的受端。在這樣的重壓下，部分地區(qū)已經(jīng)停止核準(zhǔn)新項(xiàng)目，加上該區(qū)域風(fēng)資源開發(fā)已接近匱盡，未來三北區(qū)域應(yīng)該不再是規(guī)劃中的重點(diǎn)發(fā)展區(qū)域。但目前內(nèi)蒙古、新疆兩省仍占有較高的核準(zhǔn)容量，短期內(nèi)仍會(huì)保持增長(zhǎng)趨勢(shì)。
中東部包括南方部分區(qū)域?qū)⒊蔀槲磥盹L(fēng)開發(fā)的新中心，包括東部沿海的海上風(fēng)電也將成為下一階段力推的重點(diǎn)，從累積的核準(zhǔn)容量和今年上半年的新增裝機(jī)來看，云南、山東、江蘇都有豐厚的儲(chǔ)備和相對(duì)強(qiáng)勁的增長(zhǎng)。
據(jù)透露，這次“十三五”規(guī)劃的具體內(nèi)容又特別提到要“大力發(fā)展分散式風(fēng)電，穩(wěn)步建設(shè)風(fēng)電基地，積極開發(fā)海上風(fēng)電”，其中大力發(fā)展分散式風(fēng)電放在第一位，這在以往的重要規(guī)劃中是很少見的，“十二五”和“十三五”都提到集散并舉的開發(fā)原則，但把分散式風(fēng)電單獨(dú)提出來并放到如此重要的位置還是第一次。
發(fā)展分散式風(fēng)電的要求也已經(jīng)提出了好幾年，但這種開發(fā)方式一直沒有形成規(guī)模，其原因也很顯而易見，分散式開發(fā)雖能規(guī)避棄風(fēng)限電問題，但風(fēng)力發(fā)電投資成本高，小規(guī)模分散開發(fā)會(huì)把回收期拉長(zhǎng)，對(duì)開發(fā)商來說缺乏吸引力。國(guó)家能源局曾在中東部和南方進(jìn)行一些分散性項(xiàng)目的試驗(yàn)性開發(fā)，但都發(fā)現(xiàn)規(guī)劃規(guī)模和實(shí)際建成的規(guī)模偏差較大，可見這種開發(fā)形式要在“十三五”落地難度很大，需要找到更有吸引力的商業(yè)模式。
炙熱光伏如何調(diào)控？
除了風(fēng)電以外，光伏的規(guī)劃目標(biāo)也同樣超過預(yù)期，并且在當(dāng)前火熱的開發(fā)氛圍下，很有可能進(jìn)一步推高地方和企業(yè)的建設(shè)沖動(dòng)。
2015年，國(guó)內(nèi)光伏累計(jì)并網(wǎng)容量已經(jīng)達(dá)到43GW，中國(guó)一舉超越德國(guó)成為全球光伏發(fā)電裝機(jī)量第一的國(guó)家。2016年，中國(guó)光伏更是經(jīng)歷了一個(gè)瘋狂的上半年，為了搶在630之前安裝享受更高的電價(jià)，國(guó)內(nèi)光伏行業(yè)在半年內(nèi)新增了22GW的裝機(jī)容量，已經(jīng)超過國(guó)家能源局下達(dá)的全年指標(biāo)18.1GW。而中國(guó)的光伏發(fā)電市場(chǎng)正式起步不過是2013年開始，這是與風(fēng)電類似，甚至可以說比風(fēng)電更為激進(jìn)的發(fā)展道路，不到三年的時(shí)間已經(jīng)超過了歐美等國(guó)十來年的累積。
“十三五”規(guī)劃中設(shè)定的光伏建設(shè)目標(biāo)是力爭(zhēng)達(dá)到1.55億千瓦，與風(fēng)電不同的是，光伏仍處于高速增長(zhǎng)的初期發(fā)展階段，而且從中央到地方政府都體現(xiàn)出建設(shè)光伏的巨大熱情和決心，短短三年內(nèi)出臺(tái)支持光伏的中央和地方政策數(shù)不勝數(shù)。目前雖然2016年上半年的官方數(shù)據(jù)尚未披露，但大致可以算出累計(jì)裝機(jī)容量已經(jīng)超過60GW。根據(jù)國(guó)家能源局局長(zhǎng)努爾·白克力的預(yù)測(cè)，“十三五”時(shí)期，中國(guó)每年將繼續(xù)新增1500萬—2000萬千瓦的光伏發(fā)電，按照這個(gè)增長(zhǎng)速度，2020年完成1.55億千瓦不會(huì)有太大問題。
但過快的發(fā)展肯定會(huì)衍生種種問題，首當(dāng)其沖就是消納市場(chǎng)。從去年到今年上半年，“棄光”以看得見的速度在惡化，新疆和甘肅這兩個(gè)最大的光伏電站建設(shè)重地在棄風(fēng)以外，棄光率也相當(dāng)矚目，2015年分別達(dá)到26%和31%，今年上半年更是惡化到32.4%和32.1%，新疆一度達(dá)到52%，西北區(qū)域的棄光率也達(dá)到了19.7%。
棄光問題惡化的一個(gè)重要原因在于當(dāng)前光伏建設(shè)格局的畸形化，在規(guī)劃目標(biāo)、政策導(dǎo)向的推動(dòng)下，大量投資選擇流向大型光伏電站而不是分布式，導(dǎo)致大量的產(chǎn)能囤積在西北區(qū)域，而分布式的光伏項(xiàng)目和系統(tǒng)沒有得到充分的發(fā)展，也沒有完成國(guó)家能源局設(shè)定的年度目標(biāo)。盡管目前表面上看光伏增長(zhǎng)很快，大部分的增量是由大型光伏電站貢獻(xiàn)的，從這個(gè)角度來看，棄光和棄風(fēng)的問題肌理是近似的，兩者同樣是整體不足、局部過剩這樣的一種局面。
“十三五”的光伏規(guī)劃目標(biāo)是這樣分解的，分布式發(fā)電達(dá)到7000萬千瓦，光伏電站達(dá)到8000萬千瓦，光熱發(fā)電達(dá)到500萬千瓦。而2015年，也就是“十二五”末，光伏電站就已經(jīng)達(dá)到3712萬千瓦，“十三五”期間只需要新增4288萬千瓦，平均每年新增857.6萬千瓦；而分布式2015年底只建成了606萬千瓦，“十三五”期間要完成6394萬千瓦，每年要新增1278.8萬千瓦。這是一個(gè)艱巨的任務(wù)。
要順利完成“十三五”目標(biāo)，政府還需要繼續(xù)加大對(duì)光伏的調(diào)控力度。630后光伏電價(jià)面臨調(diào)整，大型光伏電站的收益將會(huì)銳減，西部地區(qū)大型電站的建設(shè)有可能進(jìn)入一個(gè)緩沖期，這個(gè)時(shí)期，如何把投資引導(dǎo)向中東部地區(qū)建設(shè)分布式是一個(gè)重要問題。日前，財(cái)政部和國(guó)家稅務(wù)局就發(fā)文宣布在2016年到2018年繼續(xù)實(shí)行納稅人銷售自產(chǎn)的利用太陽(yáng)能生產(chǎn)的電力產(chǎn)品增值稅即征即退50%的政策，這對(duì)居民分布式光伏系統(tǒng)的推動(dòng)也是一個(gè)重要利好。
可再生能源電價(jià)機(jī)制走到盡頭？
按照目前披露的“十三五”規(guī)劃，非水可再生能源裝機(jī)總規(guī)?？赡苓_(dá)到4.2億千瓦。這對(duì)可再生能源的財(cái)政補(bǔ)貼基金來說將是一座沉重的五指山，但從很多觀察人士以及一些能源局官員的觀點(diǎn)來看，可再生能源補(bǔ)貼基金更有可能無法存續(xù)到“十三五”結(jié)束就被其他機(jī)制取代了。
日前，財(cái)政部部長(zhǎng)樓繼偉簽署了第六批可再生能源電價(jià)附加資金補(bǔ)助目錄的相關(guān)文件，盡管發(fā)放補(bǔ)貼對(duì)行業(yè)是利好，但每一次發(fā)放可再生能源補(bǔ)貼都可以看出這個(gè)由電價(jià)附加組成的補(bǔ)貼池日益捉襟見肘。8月，國(guó)家能源局副局長(zhǎng)在第七屆中國(guó)(甘肅)國(guó)際新能源博覽會(huì)上的發(fā)言提到，“新能源的財(cái)政補(bǔ)貼資金缺口較大，截止到今年上半年，可再生能源補(bǔ)貼缺口累計(jì)達(dá)到550億元，原有的補(bǔ)貼模式難以為繼”，“各個(gè)方面反應(yīng)強(qiáng)烈，坦誠(chéng)地講，決策部門面臨著極大的壓力，關(guān)于產(chǎn)業(yè)發(fā)展未來的制度安排和政策選擇遇到了現(xiàn)實(shí)的挑戰(zhàn)”。
根據(jù)光伏產(chǎn)業(yè)媒體報(bào)道，這次的“第六批可再生能源補(bǔ)貼目錄下發(fā)后，之前所欠的補(bǔ)貼額度將先發(fā)放一部分，另一部分將等可再生能源發(fā)展基金款項(xiàng)到位后再行發(fā)放”，“此前的第五批可再生能源補(bǔ)貼目錄下發(fā)后，當(dāng)時(shí)的可再生能源發(fā)展基金的額度也不夠，只補(bǔ)了一部分，后來國(guó)家財(cái)政部單獨(dú)向可再生能源發(fā)展基金撥付了約100億資金，補(bǔ)足了第五批的缺口，第六批的補(bǔ)貼缺口不排除財(cái)政部經(jīng)商議后會(huì)從其他地方撥款來補(bǔ)足”。
“十三五”期間，一方面可再生能源的成本必須持續(xù)下降，爭(zhēng)取實(shí)現(xiàn)與火電平價(jià)上網(wǎng)；另一方面，能源和價(jià)格主管部門需要設(shè)計(jì)新的價(jià)格機(jī)制，取代或補(bǔ)充調(diào)整明顯難以存續(xù)的“標(biāo)桿電價(jià)+度電補(bǔ)貼”政策。據(jù)能源局內(nèi)部人士透露，新能源電價(jià)和補(bǔ)貼機(jī)制調(diào)整的方向很有可能就是“配額制+綠色證書”。
2016年對(duì)可再生能源配額制來說是非常關(guān)鍵的一年。今年以來，國(guó)家能源局先后發(fā)布《關(guān)于建立可再生能源開發(fā)利用目標(biāo)引導(dǎo)制度的指導(dǎo)意見》、《關(guān)于建立燃煤火電機(jī)組非水可再生能源發(fā)電配額考核制度有關(guān)要求的通知（征求意見稿）》，長(zhǎng)期以來推進(jìn)艱難的可再生能源配額制終于破冰，中國(guó)可再生能源配額制的基本框架終于搭建起來。從當(dāng)前最迫切的需求來說，配額制可以解決可再生能源的消納問題，從長(zhǎng)遠(yuǎn)的發(fā)展來看，配額制還被寄希望于構(gòu)建一個(gè)更合理、更可持續(xù)的電價(jià)機(jī)制。而在配額制基礎(chǔ)上建立綠色電力證書交易機(jī)制，發(fā)電企業(yè)可通過自建非水可再生能源項(xiàng)目或購(gòu)買可再生能源綠色證書的方式，完成發(fā)電配額考核指標(biāo)要求。
國(guó)家發(fā)改委能源研究所研究員時(shí)璟麗認(rèn)為，未來風(fēng)電、光伏等可再生能源電價(jià)形成機(jī)制可能需要由分資源區(qū)標(biāo)桿電價(jià)逐步調(diào)整為電力市場(chǎng)中的批發(fā)電價(jià)加上定額電價(jià)補(bǔ)貼兩部分組成，即由現(xiàn)有的差價(jià)補(bǔ)貼向定額補(bǔ)貼轉(zhuǎn)變。因此，實(shí)施綠色證書交易機(jī)制，可再生能源發(fā)電的收益就將來自于電力市場(chǎng)上網(wǎng)價(jià)格、定額補(bǔ)貼和綠色證書收益三個(gè)方面，將會(huì)降低對(duì)政府財(cái)政補(bǔ)貼的需求；并且隨著可再生能源成本下降、綠色證書機(jī)制完善，逐步提升綠色證書價(jià)格和收益，可加快可再生能源發(fā)電差價(jià)或定額補(bǔ)貼降低的步伐，盡快實(shí)現(xiàn)平價(jià)上網(wǎng)，使可再生能源發(fā)電完全參與電力市場(chǎng)。
但可以想見，這樣一個(gè)顛覆性的電價(jià)機(jī)制將會(huì)面臨莫大阻力，配額制的框架剛剛搭建起來，運(yùn)行效果如何還有待考察，可再生能源電價(jià)機(jī)制從傳統(tǒng)的“標(biāo)桿電價(jià)+補(bǔ)貼”轉(zhuǎn)向“配額制+綠證”必將經(jīng)歷一個(gè)漫長(zhǎng)而艱難的逐步過渡期。“十三五”這個(gè)頗具野心的規(guī)劃目標(biāo)一方面推動(dòng)行業(yè)繼續(xù)奮進(jìn)增長(zhǎng)，一方面還要兼顧觸動(dòng)根本的價(jià)格改革，就如高速急轉(zhuǎn)，其壓力和險(xiǎn)阻恐怕比上一個(gè)五年更甚。
