“十二五”期間，我國光伏裝機(jī)年均增速178%，發(fā)電量年均增速219%，隨之帶來了補(bǔ)貼資金需求日益增長，需要通過調(diào)整優(yōu)化光伏發(fā)電年度規(guī)模管理，疏導(dǎo)可再生能源補(bǔ)貼資金缺口等措施保障新能源持續(xù)健康發(fā)展。自2014年以來，國家能源局對光伏發(fā)電項目實行年度建設(shè)規(guī)模管理，逐年下達(dá)各省年度建設(shè)規(guī)模。納入年度建設(shè)規(guī)模的光伏電站，具備享受國家可再生能源基金補(bǔ)貼資格;分布式光伏發(fā)電項目不限制建設(shè)規(guī)模，建成后即納入補(bǔ)貼范圍。實行年度建設(shè)規(guī)模管理，指導(dǎo)各地區(qū)優(yōu)化光伏電站建設(shè)時序，有利于緩解部分省份棄光限電矛盾，為規(guī)范光伏發(fā)電發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。
光伏上網(wǎng)電價、補(bǔ)貼現(xiàn)狀
標(biāo)桿上網(wǎng)電價。可再生能源項目按照投產(chǎn)時間，執(zhí)行國家發(fā)改委明確的對應(yīng)時段標(biāo)桿上網(wǎng)電價。2015年12月，按照《國家發(fā)展改革委關(guān)于完善陸上風(fēng)電光伏發(fā)電上網(wǎng)標(biāo)桿電價政策的通知》，實行光伏發(fā)電上網(wǎng)標(biāo)桿電價隨發(fā)展規(guī)模逐步降低的價格政策。光伏發(fā)電上網(wǎng)電價在當(dāng)?shù)厝济簷C(jī)組標(biāo)桿上網(wǎng)電價(含脫硫、脫硝、除塵)以內(nèi)的部分，由當(dāng)?shù)厥〖夒娋W(wǎng)結(jié)算;高出部分通過國家可再生能源發(fā)展基金予以補(bǔ)貼。
補(bǔ)貼資金發(fā)放情況。自2012年開始，財政部公布了五批可再生能源電價附加資金補(bǔ)助目錄(簡稱“補(bǔ)助目錄”)，包括2013年8月之前建成投產(chǎn)項目，已累計發(fā)放補(bǔ)貼資金約1000億元。2016年1月，財政部組織對2015年2月底前并網(wǎng)項目申報第六批補(bǔ)助目錄。初步測算，補(bǔ)助目錄外的已投產(chǎn)項目補(bǔ)貼資金需求約為460億元。
可再生能源電價附加征收標(biāo)準(zhǔn)。2015年底，國家發(fā)改委發(fā)布《關(guān)于降低燃煤發(fā)電上網(wǎng)電價和工商業(yè)用電價格的通知》，將居民生活和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)以外其他用電征收的可再生能源電價附加征收標(biāo)準(zhǔn)從2013年的1.5分/千瓦時提高至1.9分/千瓦時，以滿足2015年2月以前并網(wǎng)項目需求，2015年2月以后并網(wǎng)項目補(bǔ)助資金尚未落實。補(bǔ)貼資金管理流程。2013年7月，國務(wù)院為促進(jìn)光伏產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展，改進(jìn)補(bǔ)貼資金管理。一是在補(bǔ)貼資金撥付對象和流程上，將之前省級財政部門按季預(yù)撥給省級電網(wǎng)企業(yè)，調(diào)整為由中央財政按季預(yù)撥給國家電網(wǎng)、南方電網(wǎng)等電網(wǎng)企業(yè);二是在補(bǔ)貼結(jié)算方式上，要求對光伏電站，電網(wǎng)企業(yè)與發(fā)電企業(yè)按月全額結(jié)算，對于分布式光伏發(fā)電，電網(wǎng)企業(yè)按電費結(jié)算周期及時支付補(bǔ)貼資金。
“十三五”補(bǔ)貼資金需求及疏導(dǎo)方式
補(bǔ)貼資金需求。按照國家能源局正在編制的《可再生能源“十三五”發(fā)展規(guī)劃》以及太陽能、風(fēng)電“十三五”發(fā)展規(guī)劃，規(guī)劃2020年光伏發(fā)電1.5億千瓦，風(fēng)電 2.5億千瓦。參照“十二五”調(diào)價幅度，光伏發(fā)電年均下調(diào)0.03元/千瓦時、風(fēng)電年均下調(diào)0.02元/千瓦時，按照燃煤機(jī)組標(biāo)桿上網(wǎng)電價不變測算，“十三五”期間補(bǔ)貼資金總需求約6000億元。若可再生能源電價附加征收標(biāo)準(zhǔn)保持0.019元/千瓦時不變，可征收約4300億元，補(bǔ)貼資金缺口約1700億元。
補(bǔ)貼資金缺口疏導(dǎo)方式。一是上調(diào)可再生能源電價附加標(biāo)準(zhǔn)。為確保補(bǔ)貼資金能夠支撐新能源規(guī)模增長，建議“十三五”期間電價附加征收標(biāo)準(zhǔn)需上調(diào)至0.03元/千瓦時，并將征收范圍擴(kuò)大至居民生活和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)等全部用電電量。2020年后，逐步下調(diào)電價附加水平;2030年，光伏發(fā)電不再需要補(bǔ)貼。二是明確可再生能源上網(wǎng)電價動態(tài)調(diào)整機(jī)制。“十三五”期間，根據(jù)可再生能源發(fā)電技術(shù)進(jìn)步和成本下降情況，在保障產(chǎn)業(yè)發(fā)展基本收益率的水平下，結(jié)合年度可再生能源新增規(guī)模，建立可再生能源上網(wǎng)電價動態(tài)調(diào)整機(jī)制。按照光伏發(fā)電2025年上網(wǎng)電價與銷售電價持平、2030年平價上網(wǎng)的目標(biāo)，明確逐年降低上網(wǎng)電價水平的具體標(biāo)準(zhǔn)。三是調(diào)整補(bǔ)貼期限。目前，可再生能源發(fā)電項目補(bǔ)貼期限為20年?？梢钥紤]對新建項目，根據(jù)其技術(shù)先進(jìn)性和收益情況，未完成貸款還本付息前，所發(fā)電量按可再生能源上網(wǎng)標(biāo)桿電價收購;完成貸款還本付息后，調(diào)整為按燃煤標(biāo)桿上網(wǎng)電價收購，既保障項目業(yè)主的合理經(jīng)濟(jì)效益，又保證補(bǔ)貼資金的有效利用。
光伏發(fā)電年度規(guī)模管理模式研究
為滿足“十三五”光伏發(fā)電發(fā)展目標(biāo)，結(jié)合光伏發(fā)電上網(wǎng)電價及補(bǔ)貼資金情況，提出以下幾種管理模式：
分類年度建設(shè)規(guī)模管理。在 2014年以來的光伏發(fā)電年度建設(shè)規(guī)?；A(chǔ)上，2016年國家能源局?jǐn)M實行分類管理。包括：一是不限規(guī)模的光伏發(fā)電項目。利用建筑物屋頂、墻面及附屬場所建設(shè)的光伏發(fā)電項目以及全部自發(fā)自用的地面光伏電站項目。二是普通光伏電站項目。國家能源局向各省下達(dá)年度新增建設(shè)規(guī)模，鼓勵各地區(qū)采取公開競標(biāo)、競爭性比選等競爭方式分配普通光伏電站項目。三是光伏發(fā)電領(lǐng)跑技術(shù)示范基地。國家能源局單獨下達(dá)年度建設(shè)規(guī)模，基地原則上以市為單位，規(guī)劃容量不小于50萬千瓦。由能源主管部門統(tǒng)一組織協(xié)調(diào)建設(shè)，基地內(nèi)各電站項目的投資主體應(yīng)當(dāng)通過市場競爭方式確定。競爭性分配項目方式將上網(wǎng)電價的競價作為重要競爭條件。上網(wǎng)電價不得超過當(dāng)?shù)毓夥l(fā)電標(biāo)桿上網(wǎng)電價水平。
分析：該模式有利于國家宏觀調(diào)控建設(shè)規(guī)模和時序，調(diào)動地方政府建設(shè)光伏發(fā)電項目的積極性。該模式規(guī)定年度規(guī)模內(nèi)的光伏電站，具備享受國家可再生能源基金補(bǔ)貼資格，但年度建設(shè)規(guī)模與國家可再生能源補(bǔ)助資金無直接關(guān)聯(lián)，無法疏導(dǎo)補(bǔ)貼資金缺口。由于地方政府只關(guān)注年度建設(shè)規(guī)模，補(bǔ)貼資金征收壓力由國家承擔(dān)，補(bǔ)貼資金不足時，項目業(yè)主無法獲得預(yù)期收益。
年度建設(shè)與補(bǔ)貼規(guī)模統(tǒng)籌管理。在年度建設(shè)規(guī)模管理模式基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌考慮年度補(bǔ)貼資金規(guī)模，同步下達(dá)年度建設(shè)與補(bǔ)貼規(guī)模。各省在上報年度新增建設(shè)規(guī)模計劃時，結(jié)合上一年度補(bǔ)貼資金需求情況，確定新增建設(shè)規(guī)模。參考各省上報規(guī)模，國家能源局下達(dá)年度建設(shè)規(guī)模，財政部同步下達(dá)年度補(bǔ)貼資金規(guī)模，以補(bǔ)貼資金規(guī)模為約束條件，各省統(tǒng)籌安排本省新增年度建設(shè)規(guī)模。國家補(bǔ)貼資金不足的部分，由各省自行解決。
分析：該模式有利于國家和地方政府共同調(diào)控建設(shè)規(guī)模和時序，有利于國家和地方政府協(xié)調(diào)疏導(dǎo)補(bǔ)貼資金缺口，促進(jìn)光伏發(fā)電可持續(xù)發(fā)展。但部分省份受國家補(bǔ)貼資金限制，為發(fā)展光伏發(fā)電項目，自籌補(bǔ)貼資金壓力較大。
年度新增建設(shè)規(guī)模與電價靈活調(diào)整模式。參考德國模式，針對不同年度新增裝機(jī)容量，靈活調(diào)整光伏上網(wǎng)電價：德國設(shè)定光伏上網(wǎng)電價基準(zhǔn)下調(diào)率，年度新增350萬千瓦裝機(jī)，上網(wǎng)電價下調(diào)9%。若新增裝機(jī)超過350萬千瓦，每超出100萬千瓦，上網(wǎng)電價進(jìn)一步下調(diào)3%，最高下調(diào)至24%;若新增裝機(jī)不足250萬千瓦，每減少50萬千瓦，上網(wǎng)電價下調(diào)幅度減少2.5%。此外，德國全面引入市場化補(bǔ)貼機(jī)制。對可再生能源不再滿額補(bǔ)貼，而是根據(jù)前一個月可再生能源市場交易均價和固定補(bǔ)貼的差額計算出市場化交易獎金，設(shè)置管理獎金鼓勵既有可再生能源加入市場競爭，最終可再生能源的收益為“市場競價收入+市場化交易獎金+管理獎金”。
分析：該模式可有效緩解可再生能源補(bǔ)貼資金不足的問題，同時為光伏發(fā)電投資者創(chuàng)造了長期較穩(wěn)定的投資環(huán)境，有利于合理控制光伏發(fā)電發(fā)展規(guī)模。結(jié)合電力體制改革試點探索嘗試。在電力體制改革試點地區(qū)，探索創(chuàng)新光伏發(fā)電管理模式。在上網(wǎng)標(biāo)桿電價方面，結(jié)合《國家能源局關(guān)于建立可再生能源開發(fā)利用目標(biāo)引導(dǎo)制度的指導(dǎo)意見》，逐步建立配額制和綠色證書交易機(jī)制，鼓勵光伏企業(yè)參與直購電交易，根據(jù)直購電交易達(dá)成的電價水平，適度減少可再生能源補(bǔ)貼資金。
分析：結(jié)合電力體制改革試點，在整體方案設(shè)計中統(tǒng)籌考慮可再生能源發(fā)展需求，因地制宜平衡可再生能源建設(shè)規(guī)模與補(bǔ)貼資金規(guī)模。因尚無經(jīng)驗可循，試點效果有待檢驗，需根據(jù)實施情況逐步調(diào)整完善。
