近年來，受經(jīng)濟(jì)增速放緩、能源結(jié)構(gòu)調(diào)整等因素影響，煤炭需求大幅下降，供給持續(xù)過剩的矛盾進(jìn)一步突出，導(dǎo)致煤炭價(jià)格持續(xù)下跌，煤炭行業(yè)陷入虧損困境。不久前，國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于煤炭行業(yè)化解過剩產(chǎn)能實(shí)現(xiàn)脫困發(fā)展的意見》，要求在近年來淘汰落后煤炭產(chǎn)能的基礎(chǔ)上，從2016年開始，用3年至5年的時(shí)間，煤炭行業(yè)再退出產(chǎn)能5億噸左右、減量重組5億噸左右。
專家表示，當(dāng)前必須加快建立健全常態(tài)化退出機(jī)制，幫助煤炭落后產(chǎn)能平穩(wěn)有序淘汰，使煤礦退得出、轉(zhuǎn)得好。
做“減法”大勢所趨
2006年以來，煤炭產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能快速擴(kuò)張。“十二五”期間累計(jì)投資2.35萬億元，年均投資近5000億元。截至2015年底，全國煤礦總規(guī)模為57億噸。而煤炭消費(fèi)需求則明顯放緩，2014年全國煤炭消費(fèi)同比下降2.9%，2015年預(yù)計(jì)在4%左右。供給側(cè)和需求側(cè)不匹配，導(dǎo)致產(chǎn)能過剩嚴(yán)重。
“煤炭落后產(chǎn)能在煤炭產(chǎn)能過剩、市場供求失衡中的負(fù)面影響很大。”中國煤炭經(jīng)濟(jì)研究院院長岳福斌告訴《經(jīng)濟(jì)日報(bào)》記者，在過剩產(chǎn)能中，落后產(chǎn)能是重要組成部分。以小煤礦為例，其產(chǎn)量仍處于5億噸左右的水平，在煤炭總產(chǎn)量中的占比超過12%。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前，我國有規(guī)模以上煤炭企業(yè)6850家，煤礦1.08萬處，平均單井生產(chǎn)能力不到35萬噸/年。其中，小煤礦7000多處（年產(chǎn)量9萬噸以下煤礦5400多個(gè)），產(chǎn)量不到20%，安全事故占70%以上。
山東省煤炭工業(yè)局局長喬乃琛表示，當(dāng)前煤炭市場低迷，且短時(shí)間內(nèi)看不到轉(zhuǎn)折跡象，加上國外進(jìn)口優(yōu)質(zhì)廉價(jià)煤和資源環(huán)境約束等多重因素影響，煤礦企業(yè)生存經(jīng)營非常困難，客觀上給安全生產(chǎn)帶來了挑戰(zhàn)，事故幾率加大，小煤礦更為突出。因此，在市場、利潤和安全沒保障的情況下，加快小煤礦關(guān)閉退出、淘汰落后產(chǎn)能是大勢所趨，是煤炭行業(yè)調(diào)整結(jié)構(gòu)、提質(zhì)增效、轉(zhuǎn)型升級的有效途徑和必然選擇。
岳福斌也指出，在下游需求疲軟、新消費(fèi)點(diǎn)沒有有效形成的條件下，只有在煤炭總產(chǎn)能上做“減法”，才能緩解產(chǎn)能過剩壓力?？紤]我國煤炭產(chǎn)能呈現(xiàn)的先進(jìn)與落后疊加的特點(diǎn)，為避免“劣幣驅(qū)逐良幣”的擠出效應(yīng)，按照社會(huì)生產(chǎn)力發(fā)展規(guī)律和煤炭產(chǎn)能結(jié)構(gòu)優(yōu)化的要求，化解煤炭產(chǎn)能過剩首先要減掉落后產(chǎn)能。
渠道不暢 退出受阻
淘汰落后產(chǎn)能早已成為行業(yè)共識。“早在2005年開始，伴隨著大基地、大集團(tuán)建設(shè)和大規(guī)模、大力度的煤炭企業(yè)兼并重組工作的推進(jìn)，煤炭落后產(chǎn)能退出成效顯著。但同時(shí)，這項(xiàng)工作的推進(jìn)與客觀要求和愿望還有較大的差距。”岳福斌說。
2014年初，國家能源局、國家煤礦安全監(jiān)察局聯(lián)合發(fā)文，明確我國將逐步淘汰年產(chǎn)量9萬噸及以下的煤礦。不過，從實(shí)踐層面看，去產(chǎn)能的難度不小。其中既有歷史遺留問題的原因，也有退出成本高、機(jī)制缺乏配套等因素。
山西省煤炭工業(yè)廳有關(guān)負(fù)責(zé)人告訴記者，山西煤炭開采時(shí)間長、開發(fā)強(qiáng)度大，部分老國有煤礦資源接近枯竭。按照市場化機(jī)制，煤礦企業(yè)有意逐漸進(jìn)入關(guān)閉破產(chǎn)退出程序，但由于沒有相關(guān)退出政策扶持，靠企業(yè)自身很難解決煤礦退出后職工安置、礦區(qū)產(chǎn)業(yè)接續(xù)問題，甚至影響到區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)穩(wěn)定，礦井退出處于兩難境地。
岳福斌告訴記者，2012年以來，進(jìn)入“寒冬”的煤炭企業(yè)普遍經(jīng)營困難，特別是老煤炭企業(yè)歷史遺留問題多、包袱重、成本高、效益差，沒有外力的支持，讓他們加大落后產(chǎn)能的退出力度，難度可想而知。而且，煤炭產(chǎn)業(yè)前期建設(shè)投入大，退出后資產(chǎn)和人才損失嚴(yán)重；其債務(wù)、貸款清償處理壓力大，特別是由企業(yè)承擔(dān)的退出人員一次性就業(yè)補(bǔ)償金、家屬安置費(fèi)、再就業(yè)崗位提供等，都將使大多數(shù)企業(yè)無能為力。目前政府除了少量的財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)資金支持外，缺少直接、有效的支持措施。有的地方雖可用新增先進(jìn)產(chǎn)能置換，但因目前所有新項(xiàng)目的審批核準(zhǔn)都從嚴(yán)把關(guān)，被置換的落后產(chǎn)能難以及時(shí)退出。
“在善后機(jī)制方面，‘二手’煤炭生產(chǎn)要素市場沒有發(fā)育成熟，難以發(fā)揮應(yīng)有的機(jī)制作用。煤炭落后產(chǎn)能的退出，必然會(huì)形成一批報(bào)廢的設(shè)施設(shè)備，留下債權(quán)債務(wù)、生態(tài)環(huán)境欠賬、下崗人員安置等問題。這一系列問題的妥善處理，需建立切實(shí)可行的善后機(jī)制。”岳福斌說。
應(yīng)建立常態(tài)化新機(jī)制
《意見》明確，我國將加快淘汰落后產(chǎn)能和其他不符合產(chǎn)業(yè)政策的產(chǎn)能，并引導(dǎo)相關(guān)煤礦有序退出。岳福斌指出，煤炭落后產(chǎn)能退出，是煤炭生產(chǎn)要素的再配置，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和利益關(guān)系的大調(diào)整，涉及社會(huì)經(jīng)濟(jì)的諸多方面，須建立相應(yīng)配套機(jī)制，做到退出前無后顧之憂、退出后穩(wěn)定妥當(dāng)。總的來看，必須堅(jiān)持以法律法規(guī)為依據(jù)，產(chǎn)業(yè)政策為指導(dǎo)，市場機(jī)制為基礎(chǔ)，建立健全常態(tài)化的退出機(jī)制，實(shí)現(xiàn)煤炭落后產(chǎn)能的平穩(wěn)有序退出。
他指出，在市場機(jī)制建設(shè)方面，要突出透明度，公開政府政策信息、進(jìn)入市場的產(chǎn)能商品信息、市場行為主體的相關(guān)信息等；要體現(xiàn)競爭的公平性，給予市場交易行為主體以平等的國民待遇，尊重交易主體行為的自主性，政府作為交易主體行為要規(guī)范；要做到交易規(guī)則的一致性。
在激勵(lì)機(jī)制方面，對落后產(chǎn)能退出予以財(cái)政支持，重點(diǎn)解決退出過程中的職工安置、企業(yè)轉(zhuǎn)產(chǎn)等問題；對經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的落后產(chǎn)能退出工作，要加大轉(zhuǎn)移支付的力度；對煤炭落后產(chǎn)能退出任務(wù)較重且完成較好的地區(qū)和企業(yè)，予以獎(jiǎng)勵(lì)等。
在約束機(jī)制方面，應(yīng)該明確產(chǎn)能退出各環(huán)節(jié)、各參與主體的責(zé)任；要建立協(xié)同機(jī)制，依法依規(guī)推進(jìn)落后產(chǎn)能退出；將煤炭落后產(chǎn)能退出納入煤炭主管部門、產(chǎn)區(qū)和企業(yè)干部的考核體系；對違反有關(guān)法規(guī)、政策和規(guī)定的、工作嚴(yán)重失職或失誤、對煤炭落后產(chǎn)能退出形成嚴(yán)重負(fù)面影響的，要進(jìn)行問責(zé)，嚴(yán)肅處理。
在協(xié)調(diào)機(jī)制方面，要通過一系列手段和措施，促使各參與主體相互配合、相互支持、相互促進(jìn)，減少資源浪費(fèi)，提高退出效率，為更好地實(shí)現(xiàn)共同目標(biāo)創(chuàng)造良好的條件。
在保障機(jī)制方面，必須建立以職工為本、投資者權(quán)益為重點(diǎn)、煤炭產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展為準(zhǔn)則、社會(huì)穩(wěn)定為基本要求、經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)的保障體系。
