“十三五”期間，在能源清潔轉(zhuǎn)型、煤價(jià)高位震蕩、市場激烈競爭、政策導(dǎo)向利空、區(qū)域環(huán)境差異等多因素疊加、綜合作用下，煤電進(jìn)入“第二個(gè)困難期”，出現(xiàn)整體性虧損、行業(yè)性困難，一些嚴(yán)重區(qū)域引發(fā)“關(guān)停潮”，危及煤電行業(yè)可持續(xù)發(fā)展。放眼“十四五”，煤電仍然“危”與“機(jī)”并存，但相對于“十三五”，一些政策的、市場的、行業(yè)的因素出現(xiàn)積極的變化，煤電在長期愿景“不看好”中，或許將迎來轉(zhuǎn)機(jī)，扭虧脫困、修復(fù)盈利可期。
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“十四五”煤電所面臨的環(huán)保、轉(zhuǎn)型、體制、機(jī)制等一些固有挑戰(zhàn)，并不會消失，反而會因清潔低碳、安全高效能源體系的構(gòu)建，更加強(qiáng)化、突顯、擴(kuò)展：
——傳統(tǒng)煤電被清潔替代加深，來自新能源的挑戰(zhàn)與日俱增。
“十四五”，新能源政策保障、技術(shù)進(jìn)步、快速發(fā)展，風(fēng)光電成長性、經(jīng)濟(jì)性、競爭力顯著增強(qiáng)，而且儲能被認(rèn)為是未來能源革命的“剛需”，氫能被稱為“21世紀(jì)終極能源”，我國能源清潔轉(zhuǎn)型將主要從“增量綠色發(fā)展”逐步向“存量減煤減碳與增量綠色發(fā)展并舉”轉(zhuǎn)變，“高效化、清潔化與減量化”將是煤電的戰(zhàn)略方向。因此，煤電逐年被清潔可再生能源“稀釋、擠壓、替代”，其投資、裝機(jī)、電量占比不斷下滑的趨勢難以改變。
——節(jié)能減排的國際承諾，重點(diǎn)控制碳排放將是煤電新挑戰(zhàn)。
《巴黎協(xié)定》的全球約束與打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)，我國承諾單位GDP二氧化碳排放量2030年比2005年減少60%-65%，到2030年達(dá)峰。煤電作為高排放、高碳結(jié)構(gòu)的化石能源，環(huán)保政策會更加嚴(yán)苛，控制碳排放強(qiáng)度，擴(kuò)大碳排放權(quán)交易，將是“十四五”新的成本增項(xiàng)。同時(shí)，煤機(jī)環(huán)保電價(jià)、獎(jiǎng)勵(lì)電量在市場競價(jià)交易中難以兌現(xiàn)，環(huán)保邊際效應(yīng)下降也是不容忽視的問題。山東、廣東等沿海的煤電企業(yè)，還會受到“西電東送”“跨區(qū)消納清潔電量”的影響，煤機(jī)利用小時(shí)承壓。
——煤電率先告別含金量高的“計(jì)劃電量”，開啟“全電量競價(jià)時(shí)代”。
2019年，煤電市場電量占比從2015年的13%提升到50%左右。10月，國家發(fā)改委印發(fā)1658號文明確，已市場化交易形成上網(wǎng)電價(jià)的燃煤發(fā)電量，繼續(xù)執(zhí)行現(xiàn)行市場規(guī)則；具備市場交易條件的，上網(wǎng)電價(jià)由市場化方式在“基準(zhǔn)價(jià)+上下浮動”范圍內(nèi)形成，2020年“暫不上浮”；煤電價(jià)格聯(lián)動機(jī)制不再執(zhí)行。這就意味著煤電將第一個(gè)告別“計(jì)劃電量、政府定價(jià)”模式，實(shí)現(xiàn)由近年來“雙軌運(yùn)行——縮減計(jì)劃電量、擴(kuò)大市場電量”到“全電量市場競價(jià)”的根本性轉(zhuǎn)變，并將貫徹整個(gè)“十四五”，預(yù)計(jì)市場交易價(jià)格仍會整體略低于“基準(zhǔn)價(jià)”。
——煤電“優(yōu)勝劣汰”“適者生存”是我國推進(jìn)電力市場化改革、全球能源清潔轉(zhuǎn)型的必然結(jié)果。
“十三五”，煤電經(jīng)營形勢嚴(yán)峻，造成整體性虧損、行業(yè)性困難，“兩極分化”與“區(qū)域差異”加劇，表現(xiàn)為虧損面大、負(fù)債率高、資金鏈緊張，一些企業(yè)面臨被ST、退市、兼并、關(guān)停、破產(chǎn)等風(fēng)險(xiǎn)。五大集團(tuán)火電板塊，2016年實(shí)現(xiàn)利潤狂降58.4%；2017年整體凈虧損132億元，虧損面達(dá)60%；2018年虧損面54.2%，其中：15個(gè)省整體虧損；2019年有所好轉(zhuǎn)，但虧損面仍超40%?！笆奈濉鳖A(yù)計(jì)電力消費(fèi)增速會繼續(xù)減緩，東北、西北、西南等區(qū)域電力產(chǎn)能過剩的風(fēng)險(xiǎn)還不能完全消除，能源清潔轉(zhuǎn)型和電力市場化改革會進(jìn)一步提速，“優(yōu)勝劣汰”“適者生存”將是煤電面臨的長期挑戰(zhàn)。
煤電之“機(jī)”
2030年我國碳排放達(dá)峰前后，煤電還有一定的發(fā)展空間。煤電“十四五”盡管面臨不小挑戰(zhàn)，但經(jīng)營“窗口期”仍有可能開啟。理性預(yù)測，主要有以下有利因素：
一是煤電政策導(dǎo)向出現(xiàn)微調(diào)，由“全面收緊”到“松緊搭配”。
“十三五”前期的煤電政策，幾乎是“清一色”約束政策。2019年10月，國家發(fā)改委1658號文看似非?！柏?fù)面”，其中也不乏一些“正能量”：
?。?）首次確立了與煤電新定位相一致的“容量補(bǔ)償機(jī)制”，推出“兩部制電價(jià)”。針對現(xiàn)行單一制電度電價(jià)，已不能適應(yīng)能源清潔轉(zhuǎn)型、電力市場化改革新形勢，以及煤電從過去的“主體電源”，轉(zhuǎn)為近中期“基荷電源與調(diào)節(jié)電源并重”，再到長遠(yuǎn)“調(diào)節(jié)電源”的新定位，文中明確“對于燃煤機(jī)組利用小時(shí)嚴(yán)重偏低的省份，可建立容量補(bǔ)償機(jī)制，容量電價(jià)和電量電價(jià)通過市場化方式形成”，這為云貴川、青海、廣西等能源清潔大省深陷困局的煤電企業(yè)點(diǎn)亮了“希望之光”。
?。?）新電改下構(gòu)建高比例消納清潔能源電力系統(tǒng)（市場）的實(shí)踐證明，發(fā)揮煤電“靈活性價(jià)值”要有政策保障。遼寧等東北區(qū)域進(jìn)行了有益的探索，可望在全國推廣，真正形成由發(fā)電、電網(wǎng)、用戶共同參與的輔助服務(wù)市場。文中強(qiáng)調(diào)要“完善輔助服務(wù)電價(jià)形成機(jī)制。通過市場機(jī)制形成燃煤機(jī)組參與調(diào)峰、調(diào)頻、備用、黑啟動等輔助服務(wù)價(jià)格，以補(bǔ)償燃煤發(fā)電合理成本”。這一政策的完善，將有利于提高煤電靈活性改造的積極性，也有助于未來煤電的長期生存。
?。?）將燃煤標(biāo)桿電價(jià)改為“基準(zhǔn)價(jià)+上下浮動”的市場化價(jià)格機(jī)制，從體制機(jī)制解決了產(chǎn)生煤電矛盾的基礎(chǔ)。煤電新的定價(jià)機(jī)制，改變了過去標(biāo)桿電價(jià)長期固化、政府調(diào)價(jià)嚴(yán)重滯后的缺陷，也實(shí)現(xiàn)了“計(jì)劃電”到“市場電”的轉(zhuǎn)變，并與“市場煤”作了對接，有利于電價(jià)及時(shí)反映電力市場供求變化和發(fā)電燃料成本變化，也有利于促進(jìn)煤、電上下游產(chǎn)業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展。當(dāng)然，這種定價(jià)機(jī)制比較適合山東、內(nèi)蒙、廣東、江蘇等煤電大省，而且對煤電企業(yè)來講，是“雙刃劍”，如何適應(yīng)、運(yùn)用新的市場定價(jià)機(jī)制，改善電力供求關(guān)系、降低燃料成本、提高競爭力成為關(guān)鍵。
?。?）煤電市場價(jià)格只限定“2020年暫不上浮”。這預(yù)示著“十四五”有上浮不超過10%的可能，即使下浮也有“下限”控制，原則上不超過15%。而且，要求“規(guī)范政府行為”，在交易組織、價(jià)格形成等過程中，不得進(jìn)行不當(dāng)干預(yù)。
?。?）“煤電價(jià)格聯(lián)動機(jī)制不再執(zhí)行”不現(xiàn)實(shí)。由于“煤”熔在“電”里，成本是價(jià)格的有機(jī)構(gòu)成，煤電聯(lián)動作為一種“機(jī)制”不可能被取消。如果說取消煤電聯(lián)動政策只是關(guān)上“一扇窗”，新的市場定價(jià)機(jī)制則是開了“一道門”。近年來，煤電市價(jià)降幅收窄、逐年提高是對煤價(jià)高企的正常反應(yīng)。
當(dāng)然，上述煤電價(jià)改政策，各省能否在“細(xì)化實(shí)施方案”全面地、非選擇性地貫徹落實(shí)，仍有待觀察。另外，“十四五”繼續(xù)實(shí)施“降低用能成本”政策的概率，個(gè)人預(yù)判會大大降低?！笆濉闭?、市場雙管齊下，電價(jià)一降再降，整個(gè)電力行業(yè)出現(xiàn)虧損，從發(fā)電側(cè)到電網(wǎng)側(cè)紛紛壓減投資。因此，“十四五”必須要有合理的盈利預(yù)期，吸引社會投資，推進(jìn)混改，還原企業(yè)與商品屬性，預(yù)計(jì)這項(xiàng)政策“事不過三”，否則會危及電力的安全可靠供應(yīng)。
二是“十四五”煤炭市場可望轉(zhuǎn)向供需平衡甚至寬松，煤價(jià)高位回落，發(fā)電成本穩(wěn)中有降，系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)減弱。
由于燃料成本占煤電發(fā)電成本70%左右，近年來動力煤的強(qiáng)周期屬性帶來煤電企業(yè)成本端的高頻波動?！笆濉?，隨著退出、減量重組10億噸煤炭過剩產(chǎn)能任務(wù)完成，煤炭供需緊張、煤價(jià)大幅反彈，致使煤、電經(jīng)營業(yè)績“冰火兩重天”?！笆奈濉蔽覈禾慨a(chǎn)消總量仍是全球最大，但在能源結(jié)構(gòu)中比例會持續(xù)下降（55%）；煤炭供需由區(qū)域分散向區(qū)域集中轉(zhuǎn)變，而且呈“煤礦少，單產(chǎn)高，逆向分布，應(yīng)急調(diào)運(yùn)難”的特點(diǎn)；煤炭先進(jìn)產(chǎn)能有序釋放，煤炭需求增長放緩，國家形成了“控產(chǎn)量”“保長協(xié)”“穩(wěn)煤價(jià)”“抑消費(fèi)”“調(diào)進(jìn)口”“構(gòu)建鐵路大通道運(yùn)輸網(wǎng)”等一系列政策調(diào)控工具；煤炭供需關(guān)系由過去的“大起伏波動”向“小起伏微波動”轉(zhuǎn)變。由此可見，“十四五”或許還會出現(xiàn)煤炭區(qū)域性、時(shí)段性的供需矛盾，但未來煤炭供需關(guān)系總體可控，不會出現(xiàn)大面積、持續(xù)性“大起大落”的狀況，市場煤價(jià)或能“穩(wěn)中有降”?！笆奈濉卑l(fā)電燃料成本整體低于“十三五”平均水平將是大概率事件，可望成為煤電企業(yè)扭虧脫困的“基石”。
三是“十四五”電力市場供需“寬裕度”可望下降，中東部或轉(zhuǎn)向緊平衡，煤電需統(tǒng)籌好新增、退役、延壽的關(guān)系，煤電利用小時(shí)下降趨緩。
面對國際上百年未有之大變局以及國內(nèi)經(jīng)濟(jì)增長能否“保6”的爭議，要準(zhǔn)確研判“十四五”電力發(fā)展目標(biāo)、市場走勢難度不小。
?。?）電力需求與電力裝機(jī)仍將持續(xù)增長，但增速放緩，高比例新能源配置特征明顯。國網(wǎng)研究院預(yù)測，預(yù)計(jì)全社會用電量年均增速4-5%。這低于“十五”13%、“十一五”11.1%、“十二五”6.27%的增速，也低于“十三五”預(yù)計(jì)5.9%的增速。中電聯(lián)預(yù)計(jì)，能源清潔化發(fā)展將邁入加速期，到2025年全國發(fā)電裝機(jī)28億千瓦，非化石能源裝機(jī)占比48%，保障新能源消納和電網(wǎng)穩(wěn)定仍是一個(gè)問題。
?。?）電力市場供需“寬裕度”可望下降，中東部或轉(zhuǎn)向緊平衡。根據(jù)預(yù)測，“十四五”電力負(fù)荷峰谷差、季節(jié)差將持續(xù)加大，特別是東中部地區(qū)電力平衡壓力加大，2025年華北受端、華東、華中等地區(qū)高峰時(shí)段的電力缺口將分別達(dá)到2400萬、3400萬和2800萬千瓦。東北、西北、西南等區(qū)域電力“寬裕度”會下降，也不排除個(gè)別省份出現(xiàn)短缺。云南電網(wǎng)預(yù)測，水電大省云南隨著鋁、硅等高載能產(chǎn)業(yè)的引入和用電量的高速增長，“十三五”棄水問題基本得到解決。全省電力供應(yīng)2021-2022年“豐平枯緊”，2023年開始缺電，2025年將缺電量320億千瓦時(shí)。
（3 ）煤電“十四五”如何發(fā)展，將成為電力平衡的關(guān)鍵籌碼。目前爭議很大，氣候?qū)＜摇⑿履茉雌髽I(yè)認(rèn)為應(yīng)該暫緩發(fā)展或不再發(fā)展，為清潔能源發(fā)展騰空間；電網(wǎng)、能建等相關(guān)人士認(rèn)為未來電力平衡問題突出，2030年前煤電還是要適度發(fā)展，新增1-2億千瓦，“可考慮適當(dāng)放寬東中部地區(qū)煤電建設(shè)規(guī)?！?。
個(gè)人意見： “十四五”煤電發(fā)展既要考慮電力平衡和電網(wǎng)安全，也要考慮電力市場的平衡和新的市場化電價(jià)機(jī)制，統(tǒng)籌好新增、退役、延壽的關(guān)系，煤電要慎鋪“新攤子”，宜控制在1億千瓦之內(nèi)；存量煤電要“升級改造、重組整合、優(yōu)勝劣汰”，對能效達(dá)標(biāo)又完成超低排放改造的到期機(jī)組應(yīng)予延壽，盡量減少新建。當(dāng)然，最終要以國家電力規(guī)劃為準(zhǔn)。
個(gè)人預(yù)判： “十四五”電源投資尤其是煤電投資會進(jìn)一步下降，加上全國電力市場供需“寬裕度”下降，中東部轉(zhuǎn)向緊平衡，有利于遲緩煤電利用小時(shí)的下降，有利于煤電交易價(jià)格下降幅度的收窄，防止因電力產(chǎn)能過剩造成“量價(jià)齊跌”的局面。
四是企業(yè)戰(zhàn)略與重組整合、關(guān)停政策等因素的綜合影響，將有利于“十四五”煤電營商環(huán)境的改善。
近年來我國推進(jìn)熱電聯(lián)產(chǎn)、多能互補(bǔ)與綜合能源服務(wù)，構(gòu)建煤電發(fā)配售產(chǎn)業(yè)鏈；鼓勵(lì)煤電聯(lián)營，實(shí)施煤、電央企跨行業(yè)重組，擬分批次對西北等區(qū)域煤電資產(chǎn)進(jìn)行整合，都將有利于“十四五”煤電提高市場力、降低風(fēng)險(xiǎn)、穩(wěn)定收益?！笆濉睂γ弘娭T多約束政策的預(yù)后效應(yīng)將“由負(fù)轉(zhuǎn)正”，如嚴(yán)控新增產(chǎn)能、淘汰落后產(chǎn)能，限期完成升級改造，將有利于“十四五”電力市場供求關(guān)系的改善，促進(jìn)增產(chǎn)增收。另外，歐盟正著力實(shí)現(xiàn)從煤炭到可再生能源的“公平”轉(zhuǎn)型。如德國成立煤炭委員會，決定2035年或最晚2038年逐步關(guān)閉煤電，提出了包括逐步淘汰煤電、減輕受影響者困難等“五項(xiàng)措施”。盡管國情不同，但清潔轉(zhuǎn)型的一些做法，值得我國借鑒。
綜合以上情況，“十四五”煤電的經(jīng)營環(huán)境，有喜有憂，“?！迸c“機(jī)”并存，但較之“十三五”將有好轉(zhuǎn)，表現(xiàn)為政策導(dǎo)向轉(zhuǎn)向“松緊搭配”，煤炭、電力市場系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)降低，增收節(jié)支的因素有所增加。因此，只要國家政策合理配套、各省全面落實(shí)，煤電企業(yè)又能抓住政策、市場的“窗口期”，千方百計(jì)化“?！睘椤皺C(jī)”，大力推進(jìn)管理創(chuàng)新、科技進(jìn)步、升級改造、資本運(yùn)作、市場營銷、轉(zhuǎn)型發(fā)展，減少各種風(fēng)險(xiǎn)與沖擊，實(shí)現(xiàn)扭虧增盈、再造一個(gè)“小陽春”、增加資本市場投資機(jī)會不是沒有可能。
（作者為中國華電集團(tuán)公司副總法律顧問）
