我國于2006年正式頒布實施了《可再生能源法》，2009年又對該法進行了修訂完善，構(gòu)建了支持可再生能源發(fā)展的五項重要制度，即總量目標制度、強制上網(wǎng)制度、分類補貼制度、費用分攤制度和專項資金制度，對我國促進可再生能源發(fā)展的法律制度和政策措施做出了較為完整的規(guī)定。
國家能源局新能源和可再生能源司司長朱明介紹，國家能源局作為可再生能源行業(yè)主管部門，按照職責主動作為，密切配合有關(guān)部門，不斷建立完善可再生能源發(fā)展政策體系。
朱明指出，目前我國已進入加快能源轉(zhuǎn)型、推動能源革命的關(guān)鍵時期，可再生能源已進入到增量替代、區(qū)域性存量替代的發(fā)展階段，能源轉(zhuǎn)型的矛盾日益突出。
朱明強調(diào)，逐步建立以可再生能源為主的能源體系的根本方向是不可逆轉(zhuǎn)的，實現(xiàn)可再生能源從補充能源向替代能源轉(zhuǎn)變已成為未來能源發(fā)展的主基調(diào)。
他認為，可再生能源的發(fā)展關(guān)系到我國能源轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略的實施以及2020、2030年非化石能源比重目標的實現(xiàn)，需要進一步轉(zhuǎn)變可再生能源發(fā)展理念。
具體來說，從強調(diào)可再生能源開發(fā)規(guī)模和速度逐步轉(zhuǎn)變?yōu)橹匾曁岣呖稍偕茉吹睦盟?，行業(yè)管理的重點由開發(fā)建設(shè)管理轉(zhuǎn)移到開發(fā)建設(shè)與消納利用并重，更加重視可再生能源發(fā)展的質(zhì)量和效益。
可再生能源面臨三大挑戰(zhàn)
記者：在過去十年，中國可再生能源發(fā)展到一個什么樣的新階段?
朱明：可再生能源從起步階段進入大規(guī)模發(fā)展階段。2015年，我國可再生能源年利用量為5億噸標準煤，占能源消費總量的11.8%，比2005年提高了將近5個百分點(4.78%)，其中商品化可再生能源利用量為4.4億噸標準煤，占全部能源消費總量的10.1%。
到2015年底，全國可再生能源發(fā)電并網(wǎng)裝機容量為5億千瓦，占全部發(fā)電裝機容量的33%。可再生能源發(fā)電量1.4萬億千瓦時，占全部發(fā)電量的25%。其中，水電裝機3.2億千瓦，是2005年的2.7倍;風電并網(wǎng)裝機1.29億千瓦，是2005年的100多倍;光伏并網(wǎng)裝機4318萬千瓦，對比2005年的7萬千瓦，更是突飛猛進;太陽能熱利用面積超過4億平方米，應用規(guī)模都位居全球首位。生物質(zhì)能繼續(xù)向多元化方向發(fā)展，生物質(zhì)發(fā)電裝機1030萬千瓦，是2005年的5倍，各類生物質(zhì)能共計年利用量約3300萬噸標準煤。
記者：可再生能源發(fā)展面臨哪些重大挑戰(zhàn)?
朱明：首先，可再生能源發(fā)展的戰(zhàn)略地位仍需進一步明確。
目前，可再生能源在我國能源發(fā)展中的中長期戰(zhàn)略定位仍不清晰，雖然國家層面制定了非化石能源發(fā)展目標，但地方各級政府和相關(guān)發(fā)電企業(yè)在可再生能源發(fā)展方面的責任和義務仍不明確，落實能源生產(chǎn)和消費革命，推動能源轉(zhuǎn)型仍應該進一步提出具體有效的措施，確保國家戰(zhàn)略有效引導各級地方政府和相關(guān)企業(yè)的投資行為。同時，與能源轉(zhuǎn)型先進國家相比，我國可再生能源特別是風電、太陽能發(fā)電等新能源占能源消費的比重與先進國家相比仍較低，未來需要完善支持政策，使新能源在我國能源轉(zhuǎn)型中發(fā)揮更重要的作用。
其次，法定的可再生能源電力強制上網(wǎng)制度未有效落實。
由于我國電力市場和電價機制不完善，加之部分電力系統(tǒng)靈活性不足，可再生能源與化石能源在運行上的矛盾日益突出，可再生能源全額保障性收購未能得到有效落實，“三北”部分地區(qū)棄風棄光問題十分突出。2016年上半年，全國棄風電量326億千瓦時，棄光電量37億千瓦時，都基本相當于2015年全年的棄風棄光電量，棄風、棄光問題嚴重阻礙了《可再生能源法》的有效實施，是當前可再生能源發(fā)展的最大障礙之一。
第三，新能源補貼資金缺口較大且不能及時發(fā)放到位。
為支持可再生能源，特別是風電和光伏發(fā)電的發(fā)展，我國在《可再生能源法》的框架下，采用了國際上通行的固定電價政策，即風電和光伏發(fā)電電價與當?shù)厝济簷C組標桿電價的差異由國家專門設(shè)立的可再生能源電價附加補足。
目前，由于可再生能源電價附加未能應收盡收，加上對可再生能源發(fā)展速度預估不足，導致了可再生能源電價補貼資金不足，造成補貼發(fā)放不及時的問題。截止到2016年上半年，可再生能源補貼缺口累計達到550億元。隨著年度可再生能源裝機規(guī)模不斷增加，舊的補貼沒有到位，新的需求加速，導致補貼資金缺口不斷擴大，補貼資金的問題同樣成為制約行業(yè)發(fā)展的最大問題。
實施可再生能源開發(fā)利用考核指標制度
記者：“十三五”期間，我國可再生能源擬定了怎樣的發(fā)展目標?
朱明：國家已經(jīng)起草編制了《可再生能源發(fā)展“十三五”規(guī)劃》，初步明確“十三五”時期的可再生能源發(fā)展目標。具體而言，到2020年，風電裝機確保達到2.1億千瓦以上，如果條件許可，力爭達到2.5億千瓦;太陽能發(fā)電確保達到1.1億千瓦以上，如果條件許可，力爭達到1.5億千瓦。其中光熱發(fā)電力爭達到500萬千瓦。
記者：“十三五”期間，推動可再生能源發(fā)展有哪些主要的工作思路?
朱明：首先，推動能源革命，堅持優(yōu)先發(fā)展可再生能源。
我國推動能源革命的方向是明確的，各方必須深刻認識能源革命的本質(zhì)和內(nèi)涵，即能源革命的本質(zhì)是主體能源的更替或能源開發(fā)利用方式的根本性變革。
為此，要切實確立可再生能源的優(yōu)先發(fā)展地位，創(chuàng)新發(fā)展方式，優(yōu)化發(fā)展布局，積極有序發(fā)展水電、全面協(xié)調(diào)推進風電開發(fā)、推動太陽能的多元化利用和大規(guī)模發(fā)展、因地制宜發(fā)展生物質(zhì)能、加強農(nóng)村可再生能源建設(shè)、加快地熱能開發(fā)利用、啟動海洋能示范應用，進一步擴大可再生能源應用規(guī)模和提高在能源消費中的比重，局部地區(qū)要率先實現(xiàn)可再生能源大比例發(fā)展，引領(lǐng)全國能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級。
其次，堅持目標導向，確保實現(xiàn)非化石能源比重目標。
根據(jù)可再生能源“十三五”規(guī)劃研究，到2020年，全部商品化可再生能源年利用量需要達到5.6億噸標準煤，可再生能源發(fā)電裝機達到7.5億千瓦，發(fā)電量1.9萬億千瓦時，其中新能源發(fā)電在全部發(fā)電量中的比重提高到9%以上，才能確保實現(xiàn)2020年非化石能源消費比重達到15%的戰(zhàn)略目標，并為2030年20%非化石能源比重目標奠定堅實基礎(chǔ)。
為此，必須推動建立非化石能源利用目標考核性指標制度，將2020年15%非化石能源目標作為考核性指標，建立實施可再生能源開發(fā)利用目標引導和考核制度，分解落實各省(區(qū)、市)完成2020年15%非化石能源的目標需要完成的非水可再生能源電力消納量比重目標，并在此基礎(chǔ)上建立和完善可再生能源開發(fā)利用監(jiān)測和評價制度，引導地方在能源規(guī)劃、建設(shè)、運行中統(tǒng)籌做好可再生能源發(fā)展工作。
第三，建立有利于可再生能源發(fā)展的市場體系。借鑒國外先進經(jīng)驗，根據(jù)非化石能源消費比重目標和可再生能源開發(fā)利用目標的要求，逐步建立和完善可再生能源電力配額制度，并在此基礎(chǔ)上建立全國統(tǒng)一的可再生能源綠色證書交易機制，降低新能源發(fā)電直接補貼強度，隨著新能源技術(shù)的不斷進步和發(fā)電成本的不斷下降，推動財政補貼逐步降低并最終退出。
同時，加強事中事后監(jiān)管，促進相關(guān)政策落實。目前我國可再生能源產(chǎn)業(yè)政策的關(guān)鍵問題在于部分政策落實不到位，典型代表是《可再生能源法》要求的全額保障性收購政策落實不到位、可再生能源補貼政策滯后問題突出、可再生能源優(yōu)先調(diào)度政策缺乏具體的規(guī)定和操作措施等，已成為制約我國可再生能源健康發(fā)展的關(guān)鍵問題。已發(fā)布的《可再生能源發(fā)電全額保障性收購管理辦法》明確了風電、光伏發(fā)電全額保障性收購的有關(guān)要求，但今后工作重點也在明確責任，并通過能源監(jiān)管的手段，強化落實，保障效果。
