——王信茂憶電力發(fā)展走上市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)軌道首個(gè)五年計(jì)劃的制定及實(shí)施
曾任水電部西北勘測(cè)設(shè)計(jì)院副院長(zhǎng)，能源部、水利部水利水電規(guī)劃設(shè)計(jì)總院副院長(zhǎng)，電力工業(yè)部規(guī)劃計(jì)劃司副司長(zhǎng)、司長(zhǎng)，國(guó)家電力公司計(jì)劃投資部主任，電力工業(yè)部（國(guó)家電力公司）三峽工程辦公室主任，國(guó)家電力公司動(dòng)力經(jīng)濟(jì)研究中心主任。上世紀(jì)90年代，在原電力工業(yè)部規(guī)劃計(jì)劃司副司長(zhǎng)、司長(zhǎng)，原國(guó)家電力公司計(jì)劃投資部主任崗位上，直接參加了電力“九五”計(jì)劃的制定及實(shí)施工作。
電力發(fā)展走上市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)軌道的首個(gè)五年計(jì)劃
《電力“九五”計(jì)劃（1996-2000年）》（為行文方便，文中“計(jì)劃”亦稱為“規(guī)劃”）是各個(gè)五年電力規(guī)劃中極為特別的一個(gè)。它是中國(guó)電力工業(yè)沿著建設(shè)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制邁出可喜步伐的第一個(gè)五年計(jì)劃（1992年10月，黨的十四大確立了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制），也是一個(gè)跨世紀(jì)的電力發(fā)展規(guī)劃。
同時(shí)，當(dāng)時(shí)電力體制改革任務(wù)很重，且處于變動(dòng)時(shí)期。期間，根據(jù)黨中央、國(guó)務(wù)院的改革部署，以建立現(xiàn)代企業(yè)制度為目標(biāo)的電力體制改革規(guī)范而穩(wěn)步地推進(jìn)，國(guó)家電力公司成立，電力部撤銷，政企分開邁出實(shí)質(zhì)性步伐；以“兩改一同價(jià)”政策出臺(tái)為標(biāo)志，農(nóng)村電氣化事業(yè)進(jìn)入前所未有的快速發(fā)展階段，農(nóng)電體制改革也隨之全面開展并取得重大成果。
另外，“九五”初期我國(guó)經(jīng)歷了從未有過(guò)的亞洲金融危機(jī)的影響，直接導(dǎo)致電力供需形勢(shì)劇變。在黨中央、國(guó)務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)下，電力工業(yè)努力適應(yīng)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的轉(zhuǎn)變，戰(zhàn)略性結(jié)構(gòu)調(diào)整取得了歷史性的進(jìn)步，全國(guó)電力裝機(jī)容量突破了3億千瓦，基本完成了電力“九五”計(jì)劃確定的發(fā)展目標(biāo)。
總體來(lái)講，在國(guó)內(nèi)外復(fù)雜環(huán)境和行業(yè)改革中，“九五”期間電力工業(yè)逐步擺脫傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的發(fā)展模式，開始走上市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的軌道；同時(shí)，“九五”電力行業(yè)存在的突出問(wèn)題也對(duì)行業(yè)此后的發(fā)展形成了很大影響，有許多問(wèn)題至今未得到很好解決，值得總結(jié)回顧、比照鏡鑒。
編制工作啟動(dòng)早
電力“九五”計(jì)劃制定工作的一大特點(diǎn)就是啟動(dòng)早。雖然電力“九五”計(jì)劃是從1996至2000年，但其編制工作從1993年就開始了，所以時(shí)間充裕。
具體而言，1993年八屆人大決定撤消能源部成立電力部。電力部一成立就開始了電力“九五”規(guī)劃的編制工作。根據(jù)國(guó)務(wù)院和原國(guó)家計(jì)委的部署，電力部部黨組和史大楨部長(zhǎng)對(duì) “九五”規(guī)劃的研究制定工作高度重視，圍繞“九五”電力發(fā)展思路和2000年發(fā)展目標(biāo)進(jìn)行過(guò)多次研究。電力部規(guī)劃計(jì)劃司（以下簡(jiǎn)稱“部計(jì)劃司”，當(dāng)時(shí)我任副司長(zhǎng)，分管規(guī)劃工作）牽頭組織和負(fù)責(zé)相關(guān)工作，我們及時(shí)以電力部辦計(jì)[1993]025號(hào)文下發(fā)了《關(guān)于編制全國(guó)電力長(zhǎng)期規(guī)劃的補(bǔ)充通知》和辦計(jì)[1993]252號(hào)《 關(guān)于電力工業(yè)2020年規(guī)劃編制工作有關(guān)事宜的通知 》，并在大連召開全國(guó)電力計(jì)劃工作會(huì)議，進(jìn)行具體部署，從而啟動(dòng)了編制“九五”計(jì)劃的各項(xiàng)準(zhǔn)備工作。
統(tǒng)一各地規(guī)劃廣度和深度
準(zhǔn)備工作涉及方方面面，很龐雜。我們首先是認(rèn)真總結(jié)、修訂了《電力工業(yè)“八五”計(jì)劃及十年規(guī)劃》，從而對(duì)電力工業(yè)改革和發(fā)展的現(xiàn)狀有了一個(gè)準(zhǔn)確、客觀的認(rèn)識(shí)和把握，為制定“九五”計(jì)劃打好了基礎(chǔ)。
做全國(guó)規(guī)劃還有一項(xiàng)工作就是要加強(qiáng)協(xié)調(diào)、溝通，統(tǒng)一思想認(rèn)識(shí)，規(guī)范編制要求，這樣才能保證各地方規(guī)劃工作的廣度和深度。在這方面，我們做了大量工作。
例如，1993年6月部計(jì)劃司分別聽取了各電管局（電力局）關(guān)于編制“九五”計(jì)劃情況的匯報(bào)，會(huì)后再次發(fā)文布置編制“電力‘九五’計(jì)劃和2010年規(guī)劃”的工作，要求各電管局（電力局）按統(tǒng)一格式和內(nèi)容在1993年年底前上報(bào)“九五”計(jì)劃和2010年設(shè)想。在此基礎(chǔ)上，部計(jì)劃司吸收各單位意見，進(jìn)一步組織起草、修改“全國(guó)電力‘九五’計(jì)劃（草案）和2010年設(shè)想”。
1993年10月7日至11月6日，部計(jì)劃司在京召開座談會(huì)分期分批與各網(wǎng)省電力局進(jìn)行了交流，主要就“八五”計(jì)劃的調(diào)整、“九五”計(jì)劃的安排及2010、2020年電力規(guī)劃思路交換了意見。同年12月1日，部計(jì)劃司將大家有共識(shí)的東西集中起來(lái)，形成并下發(fā)了《關(guān)于發(fā)送各網(wǎng)、省局2020年電力規(guī)劃交換意見座談會(huì)紀(jì)要的通知》（計(jì)規(guī)[1993] 270號(hào)文），就進(jìn)一步做好規(guī)劃的主要內(nèi)容提出了原則性意見。其中，針對(duì)各省“九五”計(jì)劃建設(shè)規(guī)模安排偏大問(wèn)題，我們要求各網(wǎng)省局認(rèn)真做好資金、設(shè)備平衡工作，抓緊“九五”投產(chǎn)項(xiàng)目的前期工作，進(jìn)一步調(diào)整“九五”規(guī)劃建議，提出切實(shí)可行的方案報(bào)部。
這一點(diǎn)需要特別說(shuō)一下，當(dāng)時(shí)各地方因?yàn)槿彪姡詧?bào)上來(lái)的建設(shè)規(guī)模都很大，但這是不切實(shí)際的，因?yàn)楫?dāng)時(shí)資金和設(shè)備都很緊缺。例如，在設(shè)備方面，那時(shí)電力設(shè)備國(guó)產(chǎn)化和制造水平很低，全國(guó)生產(chǎn)的主機(jī)設(shè)備數(shù)量有限，都是對(duì)號(hào)入座，就是說(shuō)，國(guó)家批了的電站項(xiàng)目，制造廠能保障設(shè)備供應(yīng)，沒(méi)批的項(xiàng)目就沒(méi)有設(shè)備保障。所以，制定規(guī)劃首先要根據(jù)這些限制條件進(jìn)行平衡，因?yàn)椴黄胶獾囊?guī)劃是不能稱之為規(guī)劃的。平衡很重要。
1994年2月部計(jì)劃司下發(fā)《對(duì)2020年電力發(fā)展規(guī)劃編寫的參考意見》的通知（計(jì)規(guī)劃[1994]35號(hào)），提出編寫2020年電力發(fā)展規(guī)劃的具體內(nèi)容，要求在修改本地區(qū)電力規(guī)劃報(bào)告時(shí)，進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)范，以便與全國(guó)總的規(guī)劃內(nèi)容協(xié)調(diào)。
經(jīng)過(guò)兩年多努力，各網(wǎng)省局都陸續(xù)編制了電力“九五”計(jì)劃建議，雖然內(nèi)容深度較以往有了進(jìn)步，但仍深淺不一，有的甚至還沒(méi)有體現(xiàn)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的客觀要求。為此，1995年3月，部計(jì)劃司又印發(fā)了（計(jì)規(guī)劃[1995]31號(hào)）《電力發(fā)展“九五”計(jì)劃內(nèi)容深度要求》的通知和《電力發(fā)展“九五”計(jì)劃主要附表》，要求各電管局、電力局按此要求修訂當(dāng)?shù)氐碾娏Πl(fā)展“九五”計(jì)劃建議，即進(jìn)一步明確了計(jì)劃的深度和廣度；在具體操作上，就是要實(shí)事求是地填寫各種附表。換言之，各地照表報(bào)送就行了，所以比較規(guī)范統(tǒng)一。
破解資金短缺難題
還有一項(xiàng)重要工作就是要解決資金短缺問(wèn)題。
當(dāng)時(shí)籌措電力項(xiàng)目資本金，除了企業(yè)自有資金外，電力建設(shè)基金是重要的政策性資金（注：經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，自1988年1月1日起至1995年12月31日，各省、自治區(qū)、直轄市實(shí)行了征收地方“電力建設(shè)資金”，每千瓦時(shí)用電量?jī)煞皱X，后稱“電力建設(shè)基金”政策）。1994年11月，部計(jì)劃司、北京水利電力經(jīng)濟(jì)研究所提出《關(guān)于征收電力建設(shè)資金的調(diào)研報(bào)告（討論稿）》。這是一項(xiàng)重要的工作。該報(bào)告對(duì)1988-1993年電力建設(shè)資金征收情況進(jìn)行了調(diào)研，對(duì)我國(guó)電力建設(shè)資金征收、使用過(guò)程中存在的問(wèn)題進(jìn)行了分析總結(jié)。結(jié)論就是，這項(xiàng)政策的實(shí)施，不僅為地方“集資辦電”提供了一部分穩(wěn)定的資金來(lái)源，促進(jìn)了電力工業(yè)的發(fā)展，而且緩解了各地嚴(yán)重缺電局面和電力建設(shè)資金不足的矛盾。
所以我們的調(diào)研認(rèn)為，在我國(guó)由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的過(guò)渡時(shí)期，正好也是“九五”時(shí)期，在電力工業(yè)本身靠電價(jià)不能取得自身發(fā)展資金的條件下，采用征收電力建設(shè)資金的方式作為一項(xiàng)過(guò)渡措施，是十分必要的。所以，我們建議國(guó)家在“九五”期間繼續(xù)執(zhí)行這一政策。這一建議最終也被國(guó)務(wù)院采納了，從而保證了電力“九五”計(jì)劃資金的到位。
從資金和設(shè)備問(wèn)題也可以看出，搞規(guī)劃并不是在辦公室里比比劃劃，要搞多少電源、電網(wǎng)，而是有許多工作要與國(guó)家規(guī)劃和有關(guān)部門相互銜接。只有這些問(wèn)題落實(shí)了，才能算是一個(gè)比較可行的規(guī)劃。
“先聽電力‘九五’計(jì)劃匯報(bào)”
在規(guī)劃有了大致的東西后，我們?cè)?995年2月8日向時(shí)任國(guó)務(wù)院副總理鄒家華作了匯報(bào)。時(shí)任電力部史大楨部長(zhǎng)、分管規(guī)劃（計(jì)劃）的查克明副部長(zhǎng)主要匯報(bào)了電力工業(yè)的現(xiàn)狀、發(fā)展規(guī)劃、電力發(fā)展中的若干問(wèn)題（包括電力發(fā)展速度的考慮，在建規(guī)模問(wèn)題，電力建設(shè)資金問(wèn)題，集資辦電政策要穩(wěn)定和進(jìn)一步拓寬問(wèn)題，加強(qiáng)電網(wǎng)建設(shè)問(wèn)題，水電開發(fā)與水電投入問(wèn)題，推進(jìn)電力項(xiàng)目利用外資問(wèn)題，關(guān)于適時(shí)推進(jìn)電價(jià)改革問(wèn)題）。
鄒家華副總理沒(méi)有官架子，期間有很多插話。匯報(bào)后鄒家華副總理說(shuō)，“我認(rèn)為電應(yīng)該給予優(yōu)先考慮。沒(méi)有電，上了其它項(xiàng)目也白搭，有電就好辦了。因此我第一個(gè)就聽電力的‘九五’計(jì)劃匯報(bào)，然后，再聽其他行業(yè)匯報(bào)。我知道聽其他行業(yè)匯報(bào)，電總是不夠的。到‘九五’末電力的緊張程度總應(yīng)該比‘八五’末緩和一點(diǎn)吧，‘八五’缺電20%，‘九五’要降一點(diǎn)，在資金和煤炭供應(yīng)上都要保電。（李鵬）總理最近也說(shuō)今年電這么安排（電力開工規(guī)模安排少）是不行的。到2000年電力裝機(jī)總規(guī)模就定為2.9-3.0億千瓦，按這個(gè)目標(biāo)去組織計(jì)劃、落實(shí)條件?！?/p>
他還說(shuō)，“請(qǐng)計(jì)委和電力部商量，搞一個(gè)象‘汽車產(chǎn)業(yè)政策’那樣的‘電力產(chǎn)業(yè)政策’，研究細(xì)一點(diǎn)，至少管5年?！娏Ξa(chǎn)業(yè)政策’要包括以下內(nèi)容：電力部作為國(guó)務(wù)院電力行業(yè)主管部門，全國(guó)電力規(guī)劃應(yīng)由電力部統(tǒng)籌安排；電廠大家辦，電網(wǎng)國(guó)家辦。電網(wǎng)實(shí)行‘四個(gè)統(tǒng)一’（即統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設(shè)、統(tǒng)一調(diào)度、統(tǒng)一管理）。電廠與電網(wǎng)要分開（這是新的要求，當(dāng)時(shí)是廠網(wǎng)不分的）；要貫徹‘火水并舉，因地制宜’的方針。火電要重點(diǎn)抓好三件事：一是坑口電廠建設(shè)，二是與環(huán)境保護(hù)通盤考慮，三是搞好煤、電、運(yùn)平衡。水電要實(shí)行‘流域梯級(jí)滾動(dòng)’開發(fā)，要以流域公司的形式組織開發(fā)，并實(shí)行‘大中小結(jié)合、高低水頭結(jié)合’，水電的比重要提高，要研究水電發(fā)展的政策。我曾對(duì)國(guó)家稅務(wù)總局項(xiàng)懷誠(chéng)副部長(zhǎng)說(shuō)過(guò)，水電沒(méi)有進(jìn)項(xiàng)稅可扣，按17%的稅率納稅是有問(wèn)題的。還要研究新能源，如太陽(yáng)能、風(fēng)能、潮汐能等開發(fā)的政策；投資政策包括利用外資政策和規(guī)劃等?！?/p>
可以看出，鄒家華副總理認(rèn)為電力產(chǎn)業(yè)政策應(yīng)該包括哪些內(nèi)容。同時(shí)，他也發(fā)現(xiàn)了很多問(wèn)題，并且提出了明確意見。但是很多工作遲遲沒(méi)有推進(jìn)，例如，水電的進(jìn)項(xiàng)稅抵扣問(wèn)題到現(xiàn)在都沒(méi)有解決。
鄒家華副總理還說(shuō)，“李鵬總理對(duì)電力很關(guān)心，他回來(lái)后，電力的‘九五’計(jì)劃向他匯報(bào)一次?！?/p>
一般情況下，匯報(bào)到副總理就可以了，但是李鵬總理以前長(zhǎng)期在電力行業(yè)做領(lǐng)導(dǎo)工作，是電力專家，所以鄒副總理讓我們?cè)傧蚶铢i總理匯報(bào)一次。
國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人作出重要指示
會(huì)后，我們根據(jù)鄒家華副總理的指示，電力部又組織開展了多項(xiàng)研究工作。并于1995年5月，部計(jì)劃司在天津薊縣、湖南長(zhǎng)沙和浙江杭州分三片召開了全國(guó)“九五”電力規(guī)劃工作座談會(huì)，我們請(qǐng)了國(guó)家計(jì)委、國(guó)家經(jīng)貿(mào)委和國(guó)家開發(fā)銀行的同志到會(huì)指導(dǎo)。電力部主管規(guī)劃（計(jì)劃）的查克明副部長(zhǎng)到會(huì)做了講話，各網(wǎng)省局的分管領(lǐng)導(dǎo)和從事電力規(guī)劃計(jì)劃的同志，以及各相關(guān)單位和機(jī)構(gòu)的專家提出了很多很好的意見和建議。這次會(huì)議研討、理順了全國(guó)和各地區(qū)規(guī)劃思路和規(guī)劃重點(diǎn)，進(jìn)一步完善了電力工業(yè)“九五”計(jì)劃（草案）。
1995年5月31日，李鵬總理聽取了電力工業(yè)“九五”計(jì)劃匯報(bào)。匯報(bào)后李鵬總理指示：
（1）根據(jù)中國(guó)能源資源的分布狀況，電力工業(yè)的發(fā)展要實(shí)行火電和水電并舉，以核電為補(bǔ)充，積極發(fā)展電網(wǎng)，多家辦電，多渠道籌資辦電的方針。
?。?）“九五”時(shí)期電力建設(shè)規(guī)模搞多大，首先需要對(duì)電力需求有一個(gè)共識(shí)?！熬盼濉苯?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度可能會(huì)達(dá)到8%-9%，從目前經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)勢(shì)頭看，也是可以做到的。中國(guó)電力需求彈性系數(shù)考慮到節(jié)約用電的因素，在“九五”時(shí)期大體上應(yīng)該保持在0.8。五年新增裝機(jī)7000萬(wàn)-8000萬(wàn)千瓦，才能基本適應(yīng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展對(duì)電力的需求，才能從全國(guó)范圍內(nèi)基本克服“拉閘限電”的現(xiàn)象。
?。?）要特別重視節(jié)約能源。把電力需求彈性系數(shù)降下來(lái)，把每千瓦裝機(jī)的造價(jià)降下來(lái)，是節(jié)約資金和節(jié)約電力的標(biāo)志。降低造價(jià)最有效的辦法是按合理工期施工，這就要求資金、設(shè)備都能按時(shí)到位。
（4）在電力建設(shè)方針上，可能需要有所調(diào)整?；痣姳戎匾陆担姳戎匾黾?。核電是一種清潔的能源，要適當(dāng)發(fā)展，在“九五”期間只能作為一種補(bǔ)充能源，到下世紀(jì)可能加大發(fā)展的力度。適當(dāng)發(fā)展燃?xì)狻羝?lián)合循環(huán)機(jī)組。
（5）由于能源資源多分布在西部，西電東送是一個(gè)大趨勢(shì)。水電要東送，火電應(yīng)多建坑口電廠和超臨界高效率的節(jié)能型機(jī)組，并以輸電代替輸煤，減少運(yùn)煤的壓力，也有利于西部的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。
?。?）“九五”期間，火電要加大坑口電廠的比重，加大到占火電的40%,要大力進(jìn)行老電廠舊機(jī)組的改造?！熬盼濉币獮橄率兰o(jì)前10年做準(zhǔn)備，加大水電的比重。水電要走出一條“以電養(yǎng)電”滾動(dòng)發(fā)展的路子，三峽建設(shè)一部分資金就是靠葛洲壩的利潤(rùn)和折舊提供的。
?。?）隨著三峽工程的建成，可以預(yù)見將形成一個(gè)基本覆蓋全國(guó)大部分地區(qū)的全國(guó)性的統(tǒng)一聯(lián)合電網(wǎng)。
?。?）電力建設(shè)能否跟得上去，既要看資金到位情況，也取決于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和技術(shù)進(jìn)步的狀況。電力建設(shè)需要多少投資，按現(xiàn)在水火電每千瓦平均動(dòng)態(tài)造價(jià)7000元計(jì)算，總投資大體是5000億元。投資構(gòu)成，按照“多家辦電”的政策可以考慮，中央出40%，地方出40%，利用外資20%。投資怎么解決？按照發(fā)揮幾個(gè)積極性、多渠道籌資的原則，辦法有四條：一是每千瓦時(shí)電繼續(xù)加2分錢，作為電力建設(shè)基金在預(yù)算中列收列支。二是利用外商直接投資。三是利用我們的外匯儲(chǔ)備。四是利用國(guó)外買方信貸，進(jìn)口一些設(shè)備。電價(jià)政策要整頓，加以規(guī)范。
通過(guò)上述指示內(nèi)容可以看出，李鵬總理對(duì)于能源電力非常熟悉，他的指示既有大的方針，也有具體的主意。
上報(bào)電力工業(yè)“九五”計(jì)劃
此后，我們根據(jù)李鵬總理和鄒家華副總理對(duì)電力工業(yè)“九五”計(jì)劃的一系列重要指示進(jìn)行了多次深入研究。在此基礎(chǔ)上，再次對(duì)全國(guó)電力工業(yè)“九五”計(jì)劃做了修訂，經(jīng)電力部黨組討論后，史大楨部長(zhǎng)于1995年6月23日審定簽發(fā)，電力部以電計(jì)[1995]368號(hào)文正式上報(bào)國(guó)家計(jì)委。
1995年9月，黨的十四屆五中全會(huì)明確提出了國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展“九五”和2010年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議，即2000年，全面完成現(xiàn)代化建設(shè)的第二步戰(zhàn)略部署，在我國(guó)人口將比1980年增長(zhǎng)3億左右的情況下，實(shí)現(xiàn)人均國(guó)民生產(chǎn)總值比1980年翻兩番：基本消除貧困現(xiàn)象，人民生活達(dá)到小康水平；加快現(xiàn)代企業(yè)制度建設(shè)，初步建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。2010年實(shí)現(xiàn)國(guó)民生產(chǎn)總值比2000年翻一番，使人民的小康生活更加寬裕，形成比較完善的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。
根據(jù)上述總體要求，1995年11月我們?cè)诤颖变弥菡匍_了專家咨詢會(huì)，再一次專門聽取專家們的意見和建議，電力部相應(yīng)又提出了一些修訂建議。
國(guó)內(nèi)外環(huán)境出現(xiàn)新特點(diǎn)
由于電力“九五”計(jì)劃制定工作啟動(dòng)早，有充裕時(shí)間進(jìn)行研究、協(xié)調(diào)、討論，所以在1996年全國(guó)“兩會(huì)”后很快就對(duì)外公布了。
但在實(shí)施過(guò)程中，“九五”期間，電力工業(yè)發(fā)展所面臨的國(guó)內(nèi)外環(huán)境有了很多新特點(diǎn)。在國(guó)際上，經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程加快。1997年，亞洲又發(fā)生了金融危機(jī)。在國(guó)內(nèi)，針對(duì)1993年以來(lái)的通貨膨脹過(guò)高的矛盾和抵御金融風(fēng)險(xiǎn)的要求，國(guó)家采取了收縮信貸，緊縮財(cái)政，壓縮新開工項(xiàng)目等一系列宏觀調(diào)控措施，逐步實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)“軟著陸”。在這種情況下，從1997年下半年開始，我國(guó)各類商品供需形勢(shì)發(fā)生了根本性變化，由供不應(yīng)求到基本平衡，包括電力等商品都出現(xiàn)供大于求的局面，同時(shí)結(jié)構(gòu)性矛盾凸現(xiàn)出來(lái)。這一點(diǎn)和當(dāng)前情況有些相似。
到了1998年3月九屆人大組成了新一屆政府，新任國(guó)務(wù)院總理朱镕基又出臺(tái)了一系列改革措施，如改革政府機(jī)構(gòu)（包括撤消電力工業(yè)部），改革金融體制以及改革住房、醫(yī)療、養(yǎng)老保險(xiǎn)等，提出三年國(guó)企脫困的目標(biāo)，進(jìn)一步深化國(guó)企改革，調(diào)整國(guó)民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的步伐大大加快。為了拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，從1999年開始，國(guó)家又實(shí)行了積極的財(cái)政政策和穩(wěn)健的貨幣政策，加大基礎(chǔ)設(shè)施投入，啟動(dòng)內(nèi)需，保持經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展。因此“九五”期間我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度呈現(xiàn)前期、中期逐年減緩，后期又出現(xiàn)回升的局面。
需要說(shuō)明的是，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，1997年1月成立國(guó)家電力公司，公司規(guī)劃部門為計(jì)劃投資部。到1998年3月電力部撤消，在此期間國(guó)家電力公司與電力部雙軌運(yùn)行。
逐年優(yōu)化調(diào)整
面對(duì)這些變化，我們以結(jié)構(gòu)調(diào)整為重點(diǎn)，不斷滾動(dòng)調(diào)整電力“九五”計(jì)劃。
1997年2月，部計(jì)劃司根據(jù)全國(guó)經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議、全國(guó)計(jì)劃工作會(huì)議以及全國(guó)電力工作會(huì)議精神要求，以計(jì)規(guī)劃[1997]12號(hào)文要求各網(wǎng)、省局認(rèn)真研究電力市場(chǎng)，對(duì)電力“九五”計(jì)劃項(xiàng)目進(jìn)行滾動(dòng)優(yōu)化、調(diào)整、清理。
1998年1月，電力部下發(fā)電計(jì)[1998]15號(hào)“關(guān)于調(diào)整電力結(jié)構(gòu)、優(yōu)化滾動(dòng)修訂‘九五’后三年計(jì)劃的通知”，要求各單位主要領(lǐng)導(dǎo)及主管領(lǐng)導(dǎo)要直接領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)，優(yōu)化、修訂“九五”后三年計(jì)劃。
1999年3月，我們以計(jì)規(guī)劃[1999]31號(hào)文轉(zhuǎn)發(fā)了國(guó)家計(jì)委計(jì)基礎(chǔ)(1999)182號(hào)《國(guó)家計(jì)委關(guān)于“九五”后期調(diào)整電力建設(shè)結(jié)構(gòu)有關(guān)問(wèn)題的通知》，要求實(shí)行兩個(gè)重要轉(zhuǎn)變：一是電力發(fā)展要從過(guò)去以供給導(dǎo)向?yàn)橹?，被?dòng)地填補(bǔ)供電缺口，轉(zhuǎn)到以需求導(dǎo)向?yàn)橹?，主?dòng)地開拓電力市場(chǎng)上來(lái)。二是電力建設(shè)要從過(guò)去以增加發(fā)電能力為主，主要考慮上項(xiàng)目、建新廠，轉(zhuǎn)到以提高電力質(zhì)量、水平和效益為主，把有限的增量用到調(diào)整電力結(jié)構(gòu)上來(lái)。
通過(guò)上述逐年的調(diào)整，可以看出，電力規(guī)劃制定后不是“規(guī)劃往墻上一掛、文件往下一發(fā)”就行了，不能死盯著執(zhí)行，而是要根據(jù)市場(chǎng)靈活調(diào)整?！熬盼濉彪娏σ?guī)劃作為中期規(guī)劃，在這方面做得是好的。
從完成情況來(lái)看，電力工業(yè)“九五”計(jì)劃完成情況與規(guī)劃目標(biāo)比較接近。全國(guó)發(fā)電裝機(jī)容量由1995年的2.17億千瓦增加到2000年的3.19億千瓦，超過(guò)計(jì)劃的6.3%。“九五”期間新增發(fā)電裝機(jī)1.02億千瓦，年均增長(zhǎng)8%。發(fā)電量由1995年的10069億千瓦時(shí)增加到2000年的13685億千瓦時(shí)，完成年計(jì)劃的97.8%，年均增長(zhǎng)6.3%，基本滿足了國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的需要。
但值得注意的是，受供需矛盾緩和的影響，“九五”期間電力建設(shè)新開工規(guī)模偏小。當(dāng)時(shí)由于國(guó)家宏觀調(diào)控的安排，“九五”期間電力建設(shè)新開工規(guī)模僅4611.5萬(wàn)千瓦，比“九五”計(jì)劃12310萬(wàn)千瓦少7698.5萬(wàn)千瓦。結(jié)轉(zhuǎn)“十五”規(guī)模5528.6萬(wàn)千瓦，比原計(jì)劃9930.7萬(wàn)千瓦少4402.1萬(wàn)千瓦。這對(duì)“十五”期間機(jī)組的投產(chǎn)產(chǎn)生了一定影響，尤其是東部一些用電增長(zhǎng)較快的地區(qū)，所以到了“十五”中后期我國(guó)又出現(xiàn)了缺電問(wèn)題。
規(guī)劃工作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)
與體制機(jī)制建設(shè)十分重要
研究和制定電力工業(yè)發(fā)展規(guī)劃是能源主管部門的主要任務(wù)之一，更是電力規(guī)劃部門的最重要的任務(wù)。原電力部計(jì)劃司緊緊地抓住了這個(gè)工作中心，同步研究了電力發(fā)展當(dāng)期規(guī)劃（“八五”計(jì)劃）與中期規(guī)劃（“九五”計(jì)劃）、長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃（2010年、2020年遠(yuǎn)景目標(biāo)），總體規(guī)劃（電力發(fā)展規(guī)劃）與各專項(xiàng)規(guī)劃（火電、水電、核電、天然氣發(fā)電、新能源發(fā)電、電網(wǎng)等各類規(guī)劃），全國(guó)規(guī)劃與地方規(guī)劃（省級(jí)規(guī)劃）。各地都是在電力部的指導(dǎo)下同時(shí)進(jìn)行，這就保證了各級(jí)各類規(guī)劃之間的良好銜接，在規(guī)劃定了后，很少有盲目建設(shè)、調(diào)子不一樣的情況；我們加強(qiáng)了上下協(xié)調(diào)、溝通，多次召開專家座談會(huì)，統(tǒng)一規(guī)劃思路和規(guī)劃原則，提出規(guī)范編制要求，這就保證了規(guī)劃研究的質(zhì)量和深度；我們適時(shí)向國(guó)家綜合部門、國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)匯報(bào)，這就保證了堅(jiān)決貫徹黨中央、國(guó)務(wù)院的決策。
回憶歷史，是為了立足當(dāng)前，著眼未來(lái)。我覺得，電力“九五”計(jì)劃制定和實(shí)施的這些經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于當(dāng)前和今后的電力規(guī)劃工作有著重要的借鑒意義。電力“十一五”、“十二五”發(fā)展規(guī)劃沒(méi)能對(duì)社會(huì)公布；當(dāng)前煤電產(chǎn)能階段性過(guò)剩，清潔能源發(fā)電“棄水”、“棄風(fēng)”、“棄光”問(wèn)題嚴(yán)重，從目前采取的措施看，“十三五”仍可能得不到基本解決。造成電力系統(tǒng)發(fā)展不協(xié)調(diào)的原因是多方面的，從規(guī)劃工作方面看，“十三五”規(guī)劃工作雖有大的進(jìn)步,但還需要深化改革、創(chuàng)新,在以下兩個(gè)方面得到進(jìn)一步加強(qiáng)：
一是需要加強(qiáng)以系統(tǒng)論的思想統(tǒng)籌協(xié)調(diào)電力規(guī)劃。電力系統(tǒng)是由發(fā)電、輸電、變電、配電、用電等環(huán)節(jié)組成的電能生產(chǎn)、傳輸、分配和消費(fèi)的巨大的復(fù)雜系統(tǒng)，它是一個(gè)有機(jī)的整體，各個(gè)環(huán)節(jié)都是電力系統(tǒng)中的子系統(tǒng)，相互影響和制約。各省級(jí)電網(wǎng)也是一個(gè)個(gè)子系統(tǒng)，通過(guò)電網(wǎng)互聯(lián)形成全國(guó)聯(lián)網(wǎng)的大系統(tǒng)。電力系統(tǒng)的特點(diǎn)之一是在目前條件下，電能一般不能大規(guī)模儲(chǔ)存，發(fā)輸配用瞬間完成，電能生產(chǎn)與消費(fèi)需隨時(shí)保持動(dòng)態(tài)平衡，發(fā)電容量和設(shè)備都需要一定的備用。而違反系統(tǒng)論的思想研究、制定、管理規(guī)劃，肢解、拆分、孤立地編制子系統(tǒng)的規(guī)劃，缺乏整個(gè)電力系統(tǒng)規(guī)劃的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，就必然要出現(xiàn)象非水可再生能源發(fā)電與電力系統(tǒng)中的輸送、消納不匹配等一系列問(wèn)題。
二是需要加強(qiáng)規(guī)劃工作體制機(jī)制建設(shè)?，F(xiàn)在國(guó)家能源主管部門規(guī)劃工作依靠的研究機(jī)構(gòu)都隸屬于企業(yè)集團(tuán)，難免不受企業(yè)利益的約束，其研究成果如果影響了本企業(yè)的利益，就可能報(bào)不上去。而企業(yè)研究的規(guī)劃成果一般是符合國(guó)家的戰(zhàn)略，但也包含著本企業(yè)的利益，不一定和國(guó)家的戰(zhàn)略、規(guī)劃完全吻合。所以，規(guī)劃研究機(jī)構(gòu)在主管部門的指導(dǎo)下，一定要獨(dú)立、客觀、公正，體現(xiàn)國(guó)家規(guī)劃的要求和全社會(huì)的利益。
但更需要注意的是，未來(lái)電力發(fā)展中還會(huì)遇到新情況、新問(wèn)題，很多難題的解決是需要主管部門有擔(dān)當(dāng)精神的，該拍板的就要拍板，而不是把有分歧的問(wèn)題掛起來(lái)、拖下去不做決定。
