隨著我國建設(shè)新型電力系統(tǒng)等戰(zhàn)略目標(biāo)的提出，電網(wǎng)企業(yè)的投資和運營模式將面臨深刻的發(fā)展變革，國家能源政策目標(biāo)逐漸向低碳轉(zhuǎn)型調(diào)整，我國現(xiàn)行的、基于成本的監(jiān)管機制將逐漸難以適應(yīng)新時期電力行業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展要求，亟待結(jié)合我國新時期的能源政策優(yōu)化調(diào)整。
新型電力系統(tǒng)建設(shè)對于我國電網(wǎng)運行和投資的影響
為容納新能源電源的大規(guī)模接入，新型電力系統(tǒng)建設(shè)將顯著增加電網(wǎng)投資需求。首先，新能源電源的大規(guī)模接入勢必帶來大量的電源配套送出工程投資需求;其次，為緩解新能源出力對電力系統(tǒng)運行安全和穩(wěn)定的影響，電網(wǎng)企業(yè)需加大對數(shù)字電網(wǎng)、智能電網(wǎng)的投入力度;第三，儲能和分布式電源的接入將在一定程度上改變輸配電網(wǎng)各電壓等級容量資源的利用率，影響各電壓等級的電網(wǎng)投資規(guī)模。最后，鑒于新能源電源有效發(fā)電容量偏低的特點，大規(guī)模新能源的接入可能加劇遠距離送電的共用輸配電網(wǎng)絡(luò)容量資源在系統(tǒng)高峰負荷時段的緊張程度，使得電網(wǎng)擴容投資的時序發(fā)生變化，提高輸配電系統(tǒng)未來容量投資的現(xiàn)值。值得注意的是，新型電力系統(tǒng)建設(shè)背景下的電網(wǎng)投資更多受到新能源電源接入數(shù)量、保障新能源大規(guī)模接入條件下電網(wǎng)安全穩(wěn)定運行和促進新能源電源消納等驅(qū)動因素影響，難以與終端電力用戶的用電負荷和用電量簡單掛鉤。
電網(wǎng)運維方式發(fā)生變化，運維成本將增加。隨著新型電力系統(tǒng)的建設(shè)和發(fā)展，電力電子裝置、大規(guī)模儲能裝置等新型電力設(shè)備將獲得廣泛應(yīng)用，電網(wǎng)對柔性可控和安全穩(wěn)定的要求越來越高，為保障電網(wǎng)的可靠運行，勢必會增加電網(wǎng)的運行和維護的成本。并且，由于新能源地理廣泛分布特征，風(fēng)電、太陽能遠離負荷中心，將增加遠距離輸電網(wǎng)成本和系統(tǒng)損耗。
高比例可再生能源接入國家的輸配電價監(jiān)管實踐及啟示
從國際實踐來看，英國和澳大利亞等高比例新能源接入國家在輸配電價定價監(jiān)管機制的研究和應(yīng)用上有著較為豐富的經(jīng)驗，各國均根據(jù)其電力體制、電力行業(yè)的發(fā)展乃至能源政策的變化不斷優(yōu)化、完善其輸配電價監(jiān)管機制。
建立“激勵約束相容”的監(jiān)管機制。英國和澳大利亞的輸配電價監(jiān)管由傳統(tǒng)的基于成本的監(jiān)管逐漸向“激勵約束相容”的激勵性監(jiān)管轉(zhuǎn)變。其一是建立了基于新能源發(fā)展、供電可靠性和客戶滿意度等的多目標(biāo)激勵機制，以電網(wǎng)企業(yè)可控、可量化、可審計、可比較的主要指標(biāo)為基礎(chǔ)，衡量電網(wǎng)企業(yè)的相關(guān)表現(xiàn)，以經(jīng)濟獎勵和聲譽獎勵的方式激勵電網(wǎng)企業(yè);其二則是建立了投資、運維支出偏差共享/共擔(dān)機制，即當(dāng)電網(wǎng)企業(yè)實際發(fā)生的投資與計劃存在偏差時，根據(jù)偏差的性質(zhì)，由電網(wǎng)企業(yè)和終端用戶共同分享/承擔(dān)相關(guān)收益和成本，激勵電網(wǎng)企業(yè)合理控制支出。
監(jiān)管周期隨政策變化不斷優(yōu)化調(diào)整。監(jiān)管周期的設(shè)定是監(jiān)管機制設(shè)計中的重要部分之一。周期設(shè)計得過短，既會給能源價格主管部門造成較大的工作壓力，也會為電網(wǎng)企業(yè)帶來更多政策的不確定性，不利于電網(wǎng)企業(yè)從更長遠的角度制定工作計劃;周期過長，則會使得監(jiān)管機制難以靈活地適應(yīng)能源政策的變化，造成監(jiān)管目標(biāo)和能源政策難以匹配。因此，監(jiān)管周期的設(shè)置應(yīng)適應(yīng)電網(wǎng)發(fā)展情況和國家能源政策的變化。從國際實踐來看，英國曾經(jīng)將輸、配電價監(jiān)管周期從5年延長為8年，但隨著歐盟低碳轉(zhuǎn)型目標(biāo)的提出，電網(wǎng)發(fā)展重新面臨不確定性，英國適時縮短了輸配電價監(jiān)管周期，以適應(yīng)能源政策的頻繁調(diào)整。
對成本的認定更加全面、科學(xué)、合理。英國、澳大利亞等國家在低碳轉(zhuǎn)型過程中，逐步建立了基于“自上而下”的總支出分析和“自下而上”的作業(yè)成本分析的輸配電成本分析方法。其中，“自上而下”指從宏觀出發(fā)，綜合電網(wǎng)運營的年用電量、負荷、供電可靠性、服務(wù)用戶總數(shù)等因素，開展歷史趨勢分析、公司間成本對比分析等，并運用校正最小二乘法(COLs)等先進模型開展測算，審定在特定的產(chǎn)出目標(biāo)下，其發(fā)生的投資運維成本總額的合理性;“自下而上”則是從微觀出發(fā)，采用作業(yè)成本法等對分類成本的合理性進行認定，例如英國將輸配電成本分為直接/非直接運行支出、負荷/非負荷資本支出等，根據(jù)各層級分類特性，開展分類標(biāo)桿分析、單位產(chǎn)出成本分析等，認定分類成本的發(fā)生的合理性。
有效資產(chǎn)的核定機制更加健全。有效資產(chǎn)的核定主要包括核定范圍、價值認定以及投資轉(zhuǎn)資三方面。在核定范圍方面，有效資產(chǎn)一般包括固定資產(chǎn)凈值、無形資產(chǎn)凈值、營運資本等，包括美國德州和日本等部分國家及地區(qū)將在建工程也納入輸配電定價有效資產(chǎn)中。在價值認定方面，國際上存在賬面價值法和重估成本法兩種方法。其中，賬面價值法可通過財務(wù)報告中獲取，獲取便捷且易于審核，但可能會存在數(shù)據(jù)獲取較難或不充分、通貨膨脹或技術(shù)進步低估資產(chǎn)的實際價值的問題;重估成本法的優(yōu)點是能夠有效衡量資產(chǎn)的公允價值，但缺點是需要專家判斷并花費較為昂貴的信息收集費用。投資轉(zhuǎn)資方面，澳大利亞監(jiān)管機構(gòu)對于投資計劃的全額投資認定為有效資產(chǎn)，而英國則根據(jù)預(yù)設(shè)轉(zhuǎn)資率將總成本支出的一部分轉(zhuǎn)化為有效資產(chǎn)，鼓勵電網(wǎng)企業(yè)合理控制投資規(guī)模。
準許收益率根據(jù)市場及行業(yè)的公允水平確定。從國際實踐來看，輸配電價定價準許收益率的確定一般基于較為科學(xué)的方法和公允的利率基準。例如在權(quán)益資本收益率選擇方面，英國、澳大利亞等國家均應(yīng)用資本資產(chǎn)定價模型(CAPM)進行參數(shù)選擇。其中，英國對無風(fēng)險收益率主要采用指數(shù)型金邊債券(Index-Linked Gilts，ILGs)收益率，而澳大利亞則以10年期聯(lián)邦政府債券日均收益率。債務(wù)資本收益率方面，澳大利亞根據(jù)澳洲央行公布的數(shù)據(jù)，以10年期、BBB信用評級的非金融公司債收益率預(yù)估的往績平均值計算每一年的債務(wù)回報率;而英國則按照iBoxx債券指數(shù)的10年移動平均值確定債務(wù)資本收益率。
我國現(xiàn)行輸配電價監(jiān)管機制存在的問題
能源監(jiān)管機構(gòu)的監(jiān)管能力存在不足，各部門職能缺乏協(xié)同，難以促進新型電力系統(tǒng)高效建設(shè)
能源監(jiān)管機構(gòu)監(jiān)管能力的不足主要體現(xiàn)在人員數(shù)量和技術(shù)力量不足兩個方面。在人員數(shù)量方面，目前承擔(dān)輸配電價監(jiān)管工作的國家發(fā)改委和地方物價部門的相關(guān)職能部門，人員數(shù)量存在不足，且相關(guān)工作人員可能同時承擔(dān)其他價格管理工作，在新型電力系統(tǒng)加速建設(shè)、電網(wǎng)投資規(guī)模不斷擴大的情況下，現(xiàn)有的監(jiān)管人員數(shù)量難以實現(xiàn)高效監(jiān)管的要求;在技術(shù)力量方面，考慮到輸配電價定價監(jiān)審工作涉及專業(yè)范圍廣、技術(shù)性強，僅依靠會計師事務(wù)所等財會技術(shù)力量難以滿足輸配電定價成本監(jiān)審的要求，加之新型電力系統(tǒng)建設(shè)使得輸配電價定價成本監(jiān)審中成本費用合理性的評估難度增大，需要同時具備電力系統(tǒng)專業(yè)和財會專業(yè)知識的相關(guān)人才，而目前的監(jiān)管的技術(shù)能力無法達到此條件。
能源管理機構(gòu)各部門職能缺乏協(xié)同，主要體現(xiàn)在電網(wǎng)投資管理權(quán)限與定價權(quán)限不匹配。根據(jù)《中央定價目錄》的相關(guān)規(guī)定，省及省以上電網(wǎng)的輸配電價定價權(quán)限在國務(wù)院價格主管部門，而根據(jù)《政府核準的投資項目目錄》規(guī)定，不涉及跨境、跨省區(qū)輸電的±500千伏及以上直流項目和500千伏、750千伏和1000千伏交流項目等由省政府能源主管核準，其他由地方政府按照相關(guān)規(guī)劃核準。在投資和定價權(quán)限不匹配、能源管理機構(gòu)各部門職能缺乏協(xié)同的情況下，各省在投資時難以綜合平衡電網(wǎng)投資的經(jīng)濟效益和社會承受力，可能出現(xiàn)投資后成本難以疏導(dǎo)，或電價空間利用不充分造成投資不足等一系列問題。在新型電力系統(tǒng)建設(shè)不斷深化的現(xiàn)階段，新能源電源的大規(guī)模接入將帶來較大的電網(wǎng)投資需求，因投資和定價管理權(quán)限不匹配造成電網(wǎng)投資低效或成本疏導(dǎo)困難的問題將日趨明顯。
監(jiān)管模式缺乏激勵機制，難以適應(yīng)新型電力系統(tǒng)高質(zhì)量發(fā)展要求
現(xiàn)行輸配電價監(jiān)管機制在線損管理、供電可靠性、客戶服務(wù)水平和可再生能源消納等方面缺乏激勵機制。目前我國電網(wǎng)的建設(shè)目標(biāo)逐步向供電可靠、客戶滿意和促進可再生能源消納等高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)邁進，而我國現(xiàn)行的輸配電價監(jiān)管機制缺乏相應(yīng)的激勵機制，難以激勵、引導(dǎo)電網(wǎng)企業(yè)保障電網(wǎng)運行安全、提高電網(wǎng)運行效率、提高客戶服務(wù)滿意度和促進可再生能源消納，難以適應(yīng)我國新型電力系統(tǒng)建設(shè)和電網(wǎng)、電價體系高質(zhì)量發(fā)展的要求。
現(xiàn)行電網(wǎng)新增投資和運行維護費核定機制約束強而缺乏節(jié)約分享、獎勵機制，難以引導(dǎo)電網(wǎng)企業(yè)優(yōu)化投資和運行，不利于電網(wǎng)企業(yè)可持續(xù)發(fā)展和新型電力系統(tǒng)建設(shè)。隨著新型電力系統(tǒng)建設(shè)速度加快，“重約束、輕激勵”的現(xiàn)行機制一方面可能難以適應(yīng)新時期的電網(wǎng)發(fā)展需要，另一方面不利于引導(dǎo)電網(wǎng)優(yōu)化投資運行，提高效率。
成本費用界定方式亟待優(yōu)化，現(xiàn)行方式不利于支撐新型電力系統(tǒng)可持續(xù)發(fā)展
成本費用的核定規(guī)則以歷史為基礎(chǔ)，對成本節(jié)約激勵不足。在核定成本費用的過程中，本監(jiān)管周期材料修理費通常按照上一周期核定結(jié)果加新增資產(chǎn)原值和2.5%上限與實際發(fā)生數(shù)孰低確定;新增的其他運維費率按照上一監(jiān)管周期的70%核定。上述定價機制不僅無法有效激勵節(jié)約成本，反而可能造成浪費，即歷史成本發(fā)生越少的單位，新監(jiān)管周期的準許運維成本越低、實際經(jīng)營中相關(guān)資金越不足。反之，歷史成本發(fā)生越多的單位，未來經(jīng)營相關(guān)資金越寬松。所以，現(xiàn)行監(jiān)審辦法缺乏科學(xué)、客觀、規(guī)范的成本費用合理性判別標(biāo)準。
電網(wǎng)企業(yè)輸配電資產(chǎn)的實際折舊率高于定價折舊率，使得實際年折舊費與定價折舊費用存在較大差異，造成兩種折舊年限差異對應(yīng)的折舊費無法回收和有效資產(chǎn)減少。在電網(wǎng)企業(yè)實際經(jīng)營過程中，存在由于輸配電網(wǎng)運營相關(guān)固定資產(chǎn)實際折舊年限低于成本監(jiān)審規(guī)定的定價折舊年限，導(dǎo)致部分資產(chǎn)賬面顯示已計提完折舊，但從定價角度并未完成折舊計提現(xiàn)象的出現(xiàn)。如按照報表數(shù)據(jù)進行監(jiān)審，則會出現(xiàn)兩種折舊年限差異對應(yīng)的折舊費無法回收和有效資產(chǎn)減少兩個問題，相關(guān)機制亟待完善。
輸配電價監(jiān)管機制調(diào)整建議
目前我國第三監(jiān)管周期輸配電價定價已經(jīng)全面開展，為推動新型電力系統(tǒng)有效建設(shè)和新時期電網(wǎng)企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，輸配電價監(jiān)管機制也應(yīng)在總結(jié)前期經(jīng)驗和問題的基礎(chǔ)上，通過機制創(chuàng)新等手段，優(yōu)化輸配電價監(jiān)管模式和定價機制。
引入“激勵約束相容”的監(jiān)管機制
我國對輸配電價的監(jiān)管應(yīng)逐步由基于成本的監(jiān)管向基于績效的監(jiān)管轉(zhuǎn)變，通過引入各種具有實操性的激勵約束機制，引導(dǎo)電網(wǎng)企業(yè)自主提高電網(wǎng)運行、投資效率，加大新能源消納的力度。
建立基于新能源消納、供電可靠性、客戶滿意度等的多目標(biāo)激勵機制。從國際實踐來看，英國和澳大利亞等新能源高占比國家為適應(yīng)電力產(chǎn)業(yè)、電力市場以及能源政策的發(fā)展和變化，建立了基于新能源發(fā)展、供電可靠性和客戶滿意度等的多目標(biāo)激勵機制。借鑒國際先進經(jīng)驗，建議近期在促進新能源接入和消納方面建立基于經(jīng)濟獎勵的激勵性機制，激勵電網(wǎng)企業(yè)通過優(yōu)化電網(wǎng)調(diào)控運行和投資策略等方式，在及時滿足新能源大規(guī)模接入需求的同時降低因電網(wǎng)阻塞等因素造成的棄風(fēng)、棄光問題的出現(xiàn)，并在遠期逐步引入基于諸如新能源發(fā)展、電力系統(tǒng)安全可靠性、客戶服務(wù)滿意度等多維評價、激勵機制，協(xié)同促進新型電力系統(tǒng)建設(shè)和電網(wǎng)企業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。
建立投資、運維支出偏差共享/共擔(dān)機制。從國外實踐來看，英國和澳大利亞等輸配電價監(jiān)管機制較為成熟的國家均建立了諸如“共享調(diào)整系數(shù)”和“資本/運行效率分享計劃”等節(jié)約成本分享機制。借鑒國際先進經(jīng)驗，建議在近期建立計劃支出與實際支出的偏差共享/共擔(dān)機制，對于電網(wǎng)企業(yè)實際成本與準許成本之間的差額部分，按一定的比例納入下一監(jiān)管周期成本監(jiān)審基期結(jié)果當(dāng)中，比例由監(jiān)管機構(gòu)與電網(wǎng)企業(yè)協(xié)商設(shè)定，并在遠期探索實施電網(wǎng)和用戶的偏差共享/共擔(dān)比例與支出屬性掛鉤的機制，當(dāng)偏差支出涉及研發(fā)等電網(wǎng)創(chuàng)新活動時，電網(wǎng)企業(yè)可多享、少擔(dān)，反之則少享、多擔(dān)，以此激勵電網(wǎng)企業(yè)創(chuàng)新優(yōu)化運行投資，提高電網(wǎng)運行投資效率。
健全、完善現(xiàn)有準許收入核定規(guī)則
合理確定固定資產(chǎn)定價折舊年限。為充分體現(xiàn)不同環(huán)境下輸變電資產(chǎn)的實際運行生命周期，建議充分考慮不同自然環(huán)境對輸變電設(shè)備運行生命周期的影響，根據(jù)自然環(huán)境條件、經(jīng)濟發(fā)達程度將全國劃分為若干個片區(qū)，根據(jù)各區(qū)域的實際情況有針對性地調(diào)整定價折舊年限區(qū)間，確保定價折舊年限與實際資產(chǎn)使用壽命保持一致，保障電網(wǎng)的投資能力及電網(wǎng)安全穩(wěn)定運行。
追溯調(diào)整企業(yè)賬面已提前計提完折舊的資產(chǎn)價值。根據(jù)合理彌補成本原則，建議將核價周期內(nèi)新增的、賬面已計提完折舊的資產(chǎn)，按首個監(jiān)管周期定價折舊政策進行追溯調(diào)整，并將相應(yīng)折舊費計入監(jiān)審定價準許成本。此外，由于成本監(jiān)審以監(jiān)審年年度財務(wù)報表的固定資產(chǎn)凈值為基礎(chǔ)進行核定，實際折舊費大于核定的折舊費的部分，將減少有效資產(chǎn)規(guī)模和凈資產(chǎn)收益率水平，建議同步調(diào)整。
優(yōu)化完善現(xiàn)行資產(chǎn)轉(zhuǎn)資率規(guī)定?，F(xiàn)行輸配電價監(jiān)管機制明確“預(yù)計新增投資計入固定資產(chǎn)比率原則上不超過上一監(jiān)管周期新增投資計入固定資產(chǎn)比率，最高不超過75%”，該機制可能鼓勵電網(wǎng)虛增投資，降低電網(wǎng)投資效率，也不利于新型電力系統(tǒng)建設(shè)背景下電網(wǎng)的可持續(xù)發(fā)展。隨著新型電力系統(tǒng)建設(shè)不斷推進和監(jiān)管數(shù)據(jù)的不斷積累，建議通過加強監(jiān)管機構(gòu)專業(yè)性、提高監(jiān)管能力、優(yōu)化成本監(jiān)審流程等方式，強化對電網(wǎng)企業(yè)新增投資合理性的評估，并建立后評估機制，逐步替代現(xiàn)有的轉(zhuǎn)資率機制。
優(yōu)化新能源大規(guī)模接入情況下的成本、投資參數(shù)認定規(guī)則
優(yōu)化完善現(xiàn)行新增固定資產(chǎn)認定規(guī)則?，F(xiàn)行省級電網(wǎng)輸配電價定價辦法中提出“預(yù)計新增輸配電固定資產(chǎn)按照不高于歷史單位電量固定資產(chǎn)的原則核定”，該機制制定的初衷是為提高資產(chǎn)運行投資效率，穩(wěn)定終端用戶電價。但隨著經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級，電網(wǎng)未來投資更多是為了滿足供電可靠性、提升電能質(zhì)量、最高負荷增長等。因此，以歷史投資電量關(guān)系計算未來的新增投資，已難以滿足經(jīng)濟社會發(fā)展的需要。所以，在新型電力系統(tǒng)建設(shè)初期，建議優(yōu)化和完善現(xiàn)行新增固定資產(chǎn)認定機制，結(jié)合前兩個輸配電價監(jiān)管周期的數(shù)據(jù)積累，根據(jù)行業(yè)實際實事求是地調(diào)整相應(yīng)規(guī)則，明確投資界面延伸的投資全額納入定價;在新型電力系統(tǒng)建設(shè)逐漸成熟時，逐步建立與新增電量、系統(tǒng)最大負荷、系統(tǒng)可靠性要求及新能源滲透率等多因素關(guān)聯(lián)的新增固定資產(chǎn)認定機制。
優(yōu)化新增材料修理費及其他費用核定規(guī)則?，F(xiàn)行定價辦法規(guī)定新增材料費、修理費、人工費三項合計增幅不超過2%，對一些資產(chǎn)規(guī)模大、地域廣、電網(wǎng)結(jié)構(gòu)復(fù)雜的省級電網(wǎng)企業(yè)，實際材料及修理費需求客觀較高，實際費率高于定價辦法規(guī)定水平，若按照定價辦法三項成本的增幅，難以滿足電網(wǎng)實際需求。與此同時，新能源大規(guī)模接入導(dǎo)致電網(wǎng)需要投入更多的運行維護費用。因此，建議近期參考前兩個監(jiān)管周期電網(wǎng)運行實際維護費率發(fā)生情況，按照電網(wǎng)實際費率水平核定新增材料、修理費及其他費用，并逐步建立基于標(biāo)準成本或標(biāo)尺競爭機制的客觀、合理的運行維護費率認定機制，激勵電網(wǎng)企業(yè)提高運行效率，合理節(jié)約運行維護成本。
建立基于標(biāo)準成本或標(biāo)尺競爭的輸配電定價成本合理性評估機制。目前成本監(jiān)審辦法主要是通過歷史成本發(fā)生來確定費用的合理性，難以鼓勵電網(wǎng)公司進一步提高運行效率，也會陷入鼓勵成本浪費的誤區(qū)。從國際實踐來看，英國和澳大利亞在運維成本合理性評估方面均采取了“自上而下”的總支出分析和“自下而上”的作業(yè)成本分析方法，從宏觀和微觀的角度對電網(wǎng)企業(yè)的總成本支出和分類成本支出的合理性和有效性進行認定。因此，近期建議價格主管部門結(jié)合前兩個輸配電價監(jiān)管周期實際發(fā)生的運維費情況合理判定第三周期運維費標(biāo)準，并逐步在全國范圍內(nèi)逐步開展基于標(biāo)準成本或標(biāo)尺競爭的輸配電定價成本合理性評估機制研究，確定各省級電網(wǎng)標(biāo)準輸配電電價水平，在為電網(wǎng)企業(yè)提供標(biāo)桿的同時，確保電網(wǎng)的可持續(xù)發(fā)展能力。
本文刊載于《中國電力企業(yè)管理》2022年11期，黃東文供職于中國南方電網(wǎng)有限責(zé)任公司，許漢超、劉琳、李鼎林、馬允瑩、楊溢供職于廣東電網(wǎng)有限責(zé)任公司，叢野供職于華北電力大學(xué)
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