導(dǎo)語(yǔ)：千呼萬(wàn)喚，在歷經(jīng)半年多起草、征求意見(jiàn)、利益博弈后，事關(guān)電改全局的兩則核心配套文件終于出臺(tái)。10月11日，國(guó)家發(fā)改委、能源局公布《售電公司準(zhǔn)入與退出管理辦法》和《有序放開(kāi)配電網(wǎng)業(yè)務(wù)管理辦法》。
兩則文件是新一輪電改進(jìn)程中的重要催化劑，為售電、配網(wǎng)改革制定游戲規(guī)則。重點(diǎn)回答了電網(wǎng)企業(yè)是否可以參與競(jìng)爭(zhēng)性售電、發(fā)（配）售一體售電模式是否可行、如何界定增量配網(wǎng)、發(fā)電企業(yè)是否可以建專(zhuān)線(xiàn)等核心問(wèn)題。
目前，在中央決策層、中央督查組等力量自上而下強(qiáng)力推進(jìn)下，電改試點(diǎn)（全國(guó)20個(gè)省區(qū)）正在全面鋪開(kāi)，兩個(gè)配套文件的下發(fā)使改革試點(diǎn)有章可循、有“法”可依，標(biāo)志改革進(jìn)入政策落地的第二階段。
一、電網(wǎng)企業(yè)可以參與競(jìng)爭(zhēng)性售電
售電和配網(wǎng)是本輪改革的兩大紅利，國(guó)家在政策層面為配、售電服務(wù)商設(shè)置了相對(duì)較低的準(zhǔn)入條件和程準(zhǔn)入序。不完全統(tǒng)計(jì)，目前全國(guó)已有1400余家售電公司注冊(cè)成立。
在準(zhǔn)入條件上，只要符合資產(chǎn)規(guī)模、人員、場(chǎng)地設(shè)備、信用等級(jí)等要求，按照“一注冊(cè)、一承諾、一公示、三備案”的要求，通過(guò)當(dāng)?shù)仉娏灰讬C(jī)構(gòu)及能源管理部門(mén)申請(qǐng)即可完成注冊(cè)。
圖表 1售電公司資產(chǎn)與售電量關(guān)系
國(guó)家鼓勵(lì)發(fā)電企業(yè)、電力建設(shè)企業(yè)、高新產(chǎn)業(yè)園區(qū)、經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)、供水、供氣、供熱等公共服務(wù)行業(yè)和節(jié)能服務(wù)公司開(kāi)展售電業(yè)務(wù)，擁有配網(wǎng)資產(chǎn)的產(chǎn)業(yè)園區(qū)等主體亦可以轉(zhuǎn)為擁有配電業(yè)務(wù)的售電公司。
目前售電公司主要分三類(lèi)：第一類(lèi)是電網(wǎng)企業(yè)的售電公司；第二類(lèi)是社會(huì)資本投資增量配電網(wǎng)，擁有配電網(wǎng)運(yùn)營(yíng)權(quán)的售電公司；第三類(lèi)是獨(dú)立的售電公司。
售電公司的商業(yè)模式，除代理電量買(mǎi)賣(mài)外，還可以向用戶(hù)提供包括但不限于合同能源管理、綜合節(jié)能、合理用能咨詢(xún)和用電設(shè)備運(yùn)行維護(hù)等增值服務(wù)，并收取相應(yīng)費(fèi)用；受委托代理用戶(hù)與電網(wǎng)企業(yè)的涉網(wǎng)事宜。
不可忽視的是，本次配套文件再次明確“電網(wǎng)企業(yè)也可以成立售電公司”，其競(jìng)爭(zhēng)性售電業(yè)務(wù)，也將逐步實(shí)現(xiàn)由獨(dú)立的售電公司承擔(dān)。
可以預(yù)見(jiàn)，電網(wǎng)所屬售電公司、發(fā)電企業(yè)售電公司和第三方獨(dú)立售電公司將在同一市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，基于電網(wǎng)企業(yè)多年電力市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)、人才儲(chǔ)備和大量數(shù)據(jù)支撐，電網(wǎng)所屬售電企業(yè)將成為某個(gè)區(qū)域的龍頭。
二、發(fā)（配）售一體模式獲得政策許可
對(duì)于配售一體、發(fā)配售一體的售電模式，行業(yè)內(nèi)一直有不同的爭(zhēng)議。反對(duì)者認(rèn)為，尤其是發(fā)配售一體形成新的“小壟斷”，與放開(kāi)兩頭、關(guān)注中間的思路不符合；支持者認(rèn)為，在電力市場(chǎng)培育階段，應(yīng)該允許不同經(jīng)營(yíng)方式的主體存在，以激活電力市場(chǎng)。
顯然，后者得到了支持，兩份配套文件支持配售一體、發(fā)配售一體售電模式。并特別提出，除電網(wǎng) 企業(yè)存量資產(chǎn)外，擁有配電網(wǎng)存量資產(chǎn)絕對(duì)控股權(quán)的公司，包括高新產(chǎn)業(yè)園區(qū)、經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)、地方電網(wǎng)、躉售縣等均可以開(kāi)展售電業(yè)務(wù)。
《售電公司準(zhǔn)入與退出管理辦法》在為售電公司定義時(shí)，特指提供售電服務(wù)或配售電服務(wù)的市場(chǎng)主體。從售電公司的業(yè)務(wù)模式界定上，即認(rèn)同配售一體服務(wù)模式。
在電力體制的復(fù)雜發(fā)展進(jìn)程中，我國(guó)配網(wǎng)資產(chǎn)所有權(quán)一部分歸屬?lài)?guó)家電網(wǎng)、南方電網(wǎng)，除此之外還有存量配網(wǎng)資產(chǎn)由地方電力公司、工業(yè)園區(qū)管委會(huì)等投資建設(shè)。新一輪電改給后者帶來(lái)運(yùn)營(yíng)配網(wǎng)、經(jīng)營(yíng)售電的機(jī)會(huì)。尤其是地方電力公司，憑借其固有的地域優(yōu)勢(shì)、用戶(hù)資源、配網(wǎng)資產(chǎn)，可以率先成長(zhǎng)為配售一體化售電公司。
圖表 2 不同售電公司競(jìng)爭(zhēng)力分析
此外“同一配電區(qū)域內(nèi)只能有一家公司擁有該配電網(wǎng)運(yùn)營(yíng)權(quán)，不得跨配電區(qū)域從事配電業(yè)務(wù)”的政策又為配售一體的公司提供了天然的屏障，即便是電網(wǎng)企業(yè)也不能跨界供電。而在征求意見(jiàn)階段，電網(wǎng)一直在謀求跨區(qū)配電的特權(quán)。《放開(kāi)配網(wǎng)》征求意見(jiàn)稿曾提出“配電網(wǎng)運(yùn)營(yíng)者不得跨配電區(qū)域從事配電業(yè)務(wù)，電網(wǎng)企業(yè)除外”，但最終被刪除。
對(duì)于擁有發(fā)電資產(chǎn)的地方電力公司可以延伸“發(fā)配售一體”的經(jīng)營(yíng)模式，負(fù)責(zé)配電區(qū)域內(nèi)競(jìng)爭(zhēng)性售電和保底供電服務(wù)。在《放開(kāi)配網(wǎng)》征求意見(jiàn)稿中，特別提出“配電網(wǎng)運(yùn)營(yíng)者不得同時(shí)經(jīng)營(yíng)配電區(qū)域內(nèi)發(fā)電企業(yè)”，但正式文件被刪除。這一變化為發(fā)電企業(yè)參與配網(wǎng)建設(shè)、售電公司運(yùn)營(yíng)提供可能。
當(dāng)然不可忽略的是，文件提出“擁有配電網(wǎng)運(yùn)營(yíng)權(quán)的售電公司，具備條件的要將配電業(yè)務(wù)和競(jìng)爭(zhēng)性售電業(yè)務(wù)分開(kāi)核算?！薄熬邆錀l件”這一概念又將改革的時(shí)間軸拉長(zhǎng)，德國(guó)、澳大利亞將配售電完全分開(kāi)也花了十余年時(shí)間，可以預(yù)見(jiàn)在5-10內(nèi)年“發(fā)配售一體化”的售電公司仍然能獲得政策支持。
圖表 3 國(guó)外售電公司經(jīng)營(yíng)模式
三、配網(wǎng)是稀缺資源，配售一體售電公司擁有結(jié)算權(quán)
配網(wǎng)是稀缺資源，解決電力交易執(zhí)行最后一公里的問(wèn)題。售電公司缺少配網(wǎng)作為保障，交易合同可能因電網(wǎng)通道資源有限、調(diào)度安全校核不達(dá)標(biāo)等問(wèn)題無(wú)法執(zhí)行。
此外，根據(jù)國(guó)家發(fā)改委政策，除電網(wǎng)所屬售電公司外，只有擁有配電網(wǎng)運(yùn)營(yíng)權(quán)的售電公司可以向供電用戶(hù)開(kāi)具發(fā)票，并承擔(dān)配電區(qū)域內(nèi)結(jié)算業(yè)務(wù)。
具體而言，（1）按照政府核定的配電價(jià)格收取配電費(fèi)；（2）按合同向各方支付相關(guān)費(fèi)用，并向其供電的用戶(hù)開(kāi)具發(fā)票；（3）代收政府性基金及附加，交電網(wǎng)企業(yè)匯總后上繳財(cái)政；（4）代收政策性交叉補(bǔ)貼，按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定支付給電網(wǎng)企業(yè)。
而獨(dú)立售電公司或平臺(tái)類(lèi)售電公司不具有電費(fèi)結(jié)算權(quán)限，仍延續(xù)電網(wǎng)代結(jié)算的做法。
當(dāng)然，與一般售電公司相比，擁有配電網(wǎng)經(jīng)營(yíng)權(quán)的售電公司在準(zhǔn)入上有更高的要求：（1）注冊(cè)資本不低于其總資產(chǎn)20%；（2）專(zhuān)業(yè)技術(shù)等人員不少于20人；（3）應(yīng)取得電力業(yè)務(wù)許可證（供電類(lèi)）；（4）承擔(dān)代付其配電網(wǎng)內(nèi)使用的可再生能源電量補(bǔ)貼的責(zé)任（注：與征求意見(jiàn)相比是新增職責(zé)）。
四、非國(guó)網(wǎng)所屬增量配網(wǎng)資產(chǎn)將炙手可熱
電改9號(hào)文提出“放開(kāi)增量配電投資業(yè)務(wù)”，但一直以來(lái)對(duì)于增量配網(wǎng)的概念不一。目前主要有按照電壓等級(jí)、時(shí)間、產(chǎn)權(quán)、功能等多種分類(lèi)方法，在山西、重慶等地改革方案中各有不同的切分依據(jù)。
《有序放開(kāi)配電網(wǎng)業(yè)務(wù)管理辦法》則提出，增量配網(wǎng)“原則上指110千伏及以下電壓等級(jí)電網(wǎng)和220（330）千伏及以下電壓等級(jí)工業(yè)園區(qū)（經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)）等局域電網(wǎng)。除電網(wǎng)企業(yè)存量資產(chǎn)外，其他企業(yè)投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的存量配電網(wǎng)，適用本辦法。”
配套文件綜合了電壓等級(jí)、電網(wǎng)功能、產(chǎn)權(quán)三個(gè)維度，對(duì)配網(wǎng)進(jìn)行了切分。據(jù)此依據(jù)，我們認(rèn)為增量配網(wǎng)無(wú)非有兩種（1）完全新建的配電網(wǎng)絡(luò)，從無(wú)到有；（2）非電網(wǎng)企業(yè)所屬配網(wǎng)資產(chǎn)。
根據(jù)電改9號(hào)文精神，發(fā)改委鼓勵(lì)社會(huì)資本投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)增量配電網(wǎng)；鼓勵(lì)電網(wǎng)企業(yè)與社會(huì)資本通過(guò)股權(quán)合作等方式成立產(chǎn)權(quán)多元化公司經(jīng)營(yíng)配電網(wǎng)。在具體實(shí)施過(guò)程中，前者傾向以ppp模式撬動(dòng)配網(wǎng)投資，發(fā)改委并提出批復(fù)100個(gè)增量配網(wǎng)試點(diǎn)；后者則以貴安新區(qū)、前海蛇口為代表，推進(jìn)混改。
但我們?cè)谡{(diào)研中了解到，社會(huì)資本與電網(wǎng)企業(yè)合資或完全新建配網(wǎng)項(xiàng)目存在一定難度。（1）電網(wǎng)經(jīng)常以配網(wǎng)應(yīng)由國(guó)有獨(dú)資或絕對(duì)控股為由，對(duì)社會(huì)資本投資的增量配電網(wǎng)提供接入服務(wù)不積極，不愿意參建非全資的項(xiàng)目；（2）社會(huì)資本必須與電網(wǎng)簽訂供電協(xié)議，作為獲得供電許可證的前置條件。
在這種條件下，非電網(wǎng)企業(yè)所屬的配網(wǎng)資產(chǎn)正成為炙手可熱的資產(chǎn)。為獲得稀缺的配網(wǎng)資源，社會(huì)資本和電網(wǎng)企業(yè)將更傾向于對(duì)存量配網(wǎng)資產(chǎn)的重組并購(gòu)，隨之而來(lái)的是配網(wǎng)升級(jí)改造的市場(chǎng)需求。
五、發(fā)電企業(yè)不能建專(zhuān)線(xiàn)向用戶(hù)直接供電
發(fā)電企業(yè)建專(zhuān)線(xiàn)向隔壁鄰居直接供電的設(shè)想暫時(shí)被打破。按照現(xiàn)有政策：“發(fā)電企業(yè)及其資本不得參與投資建設(shè)電廠(chǎng)向用戶(hù)直接供電的專(zhuān)用線(xiàn)路，也不得參與投資建設(shè)電廠(chǎng)與其參與投資的增量配電網(wǎng)絡(luò)相連的專(zhuān)用線(xiàn)路?！?/p>
專(zhuān)線(xiàn)直供指發(fā)電廠(chǎng)通過(guò)專(zhuān)線(xiàn)向大用戶(hù)輸送電能，不需要電網(wǎng)提供輸電服務(wù)。
至于國(guó)家對(duì)專(zhuān)線(xiàn)下發(fā)禁令的緣由，一方面是專(zhuān)線(xiàn)點(diǎn)對(duì)點(diǎn)供電對(duì)電網(wǎng)利益不利，反對(duì)聲音大，另一方面現(xiàn)有政策與專(zhuān)線(xiàn)建設(shè)需求沖突。具體而言，（1）投資配網(wǎng)需要行政許可，企業(yè)自行建設(shè)受到約束；（2）配電網(wǎng)絡(luò)依然具有一定的自然壟斷性，同一地區(qū)只允許一家擁有配電網(wǎng)經(jīng)營(yíng)權(quán)的售電公司；（3）按照大用戶(hù)直購(gòu)電要求，原電監(jiān)會(huì)規(guī)定交易必須通過(guò)公用網(wǎng)絡(luò)實(shí)現(xiàn)，不允許直接建設(shè)供電線(xiàn)路。
圖表 4 配套文件正式稿與征求意見(jiàn)稿主要變化
