環(huán)境影響評價(以下簡稱“環(huán)評”)制度是預防環(huán)境污染、推進改善環(huán)境質量的重要制度。隨著我國經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)以及生態(tài)文明建設的不斷推進，在國家政府職能轉變的形勢下，現(xiàn)有重微觀、輕宏觀的環(huán)評體系的弊端越來越突出。特別在當前體制機制問題難以一步調(diào)整到位的情況下，加快優(yōu)化環(huán)評體系十分重要。
筆者擬從我國環(huán)評體系發(fā)展的實際出發(fā)，結合我國生態(tài)文明建設的總體部署，按照實事求是的原則，堅持問題導向，針對我國環(huán)評體系的優(yōu)化談幾點思考。
環(huán)評工作，無論是宏觀層面還是微觀層面提出的意見，其考慮問題的出發(fā)點可能會涉及經(jīng)濟區(qū)劃和生態(tài)區(qū)域，但是這些工作都需要落實到最基層的行政主體。因此環(huán)評體系的優(yōu)化，必須考慮這三者之間的關系，以確保環(huán)評意見的落實。
環(huán)評的出發(fā)點是預防，要真正實現(xiàn)預防，就必須要考慮開展—決策—實施一系列過程，而不能只停留在做的環(huán)節(jié)。
要加快優(yōu)化調(diào)整環(huán)評體系。在現(xiàn)有工作的基礎上，加快優(yōu)化形成層級清晰、范圍明確、宏觀與微觀相協(xié)調(diào)的環(huán)評體系。
1 環(huán)評體系存在的主要問題
黨的十八大把生態(tài)文明建設納入中國特色社會主義建設五位一體總體布局。建設生態(tài)文明，就是要秉承人與自然和諧的自然觀，核心是樹立尊重自然、順應自然、保護自然的理念，堅持節(jié)約優(yōu)先、保護優(yōu)先，自然恢復為主的方針，推進綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展，形成節(jié)約資源和保護環(huán)境的空間格局、產(chǎn)業(yè)結構、生產(chǎn)方式，從源頭上扭轉生態(tài)環(huán)境惡化的趨勢。環(huán)評是源頭預防的重要制度，也是協(xié)調(diào)經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護關系的重要制度。環(huán)評制度經(jīng)過多年的實踐和發(fā)展，對于加快推進生態(tài)文明建設能夠也必須發(fā)揮更重要的作用。
當前我國經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)，黨中央、國務院要求加快轉變政府職能，簡政放權、放管結合。要切實發(fā)揮環(huán)評制度的作用，必須首先認識環(huán)評體系經(jīng)過30多年發(fā)展自身存在的問題和制約。具體體現(xiàn)在以下方面：
一是環(huán)評體系中不同層級之間的界限需要進一步界定。隨著環(huán)評改革工作的推進，在簡政放權的大背景下，有的地方混淆了環(huán)評體系中不同層級之間的界限。
二是評價體系中各層級的工作重點存在錯位。我國規(guī)劃環(huán)評起步較晚，在項目環(huán)評行政許可管理方式的影響下，不少規(guī)劃環(huán)評存在較為明顯的項目環(huán)評色彩。
三是評價體系不同層級之間的關系需要理順。隨著戰(zhàn)略環(huán)評、規(guī)劃環(huán)評工作的推進，需要處理好戰(zhàn)略環(huán)評和區(qū)域范圍內(nèi)的規(guī)劃環(huán)評以及項目環(huán)評的關系。
四是環(huán)評體系中各層級的責任主體亟待明晰和強化。鑒于戰(zhàn)略、規(guī)劃、項目環(huán)評各自不同的特征，需要明確政府、部門、企業(yè)層級各自的主體責任，確保讓整個環(huán)評體系的鏈條充分發(fā)揮作用。
五是環(huán)評體系中相關信息不對稱嚴重影響效力發(fā)揮。各層級環(huán)評有關意見的落實，需要在規(guī)劃制定、決策、實施、項目落地的各個行政層級和環(huán)節(jié)去完成。相互關聯(lián)的不同行政層級之間信息不對稱，勢必會影響環(huán)評效力的發(fā)揮。
2 優(yōu)化環(huán)評體系需要處理好幾個關系
結合我國環(huán)評體系的發(fā)展實際，按照當前生態(tài)文明建設的形勢和任務要求，在系統(tǒng)梳理環(huán)評體系存在的問題的基礎上，要解決問題、優(yōu)化環(huán)評體系，就必須處理好以下幾個關系。
一是宏觀與微觀的關系。在環(huán)評體系中，宏觀與微觀是互相關聯(lián)且辯證統(tǒng)一的。一方面，轉變政府職能，要求加強宏觀決策的科學性和指導性;另一方面，簡政放權又要求減少微觀管理，還企業(yè)和市場決策的主動權。但是，政府的宏觀決策和企業(yè)的微觀行為之間又不能完全割裂，戰(zhàn)略和規(guī)劃等宏觀層面環(huán)評的強化，必須要能夠指導和滿足微觀行為簡化的需求，防止微觀行為失控。而微觀行為的簡化，必須要以宏觀決策的科學性和指導性為前提。否則，只強調(diào)強化宏觀或者簡化微觀，都會使環(huán)評體系的作用失效。
二是中央與地方的關系。在我國的管理體制下，政府宏觀決策和企業(yè)微觀行為的管理都是分級進行的。因此，在環(huán)評體系的優(yōu)化中，必須處理好中央與地方的關系。國家層面要做好頂層設計，強化宏觀和對地方的指導。地方層面要從改善環(huán)境質量角度切實落實，或者提出需求及有關意見反饋。這樣才能上下聯(lián)動，推動整個環(huán)評工作發(fā)揮作用。
三是簡政放權與放管結合的關系。當前，簡政放權是大勢所趨，而且是必須要落實好的一項重要工作。但現(xiàn)在環(huán)評體系調(diào)整中有的地方也出現(xiàn)了一些風險，就是僅僅重視了簡政放權，沒有真正做到放管結合。在放權的同時，沒有注意到宏觀的強化和制約，或者在宏觀層面的問題還沒有研究清楚的情況下，就從形式甚至本質上將微觀層面的內(nèi)容大幅度精簡，下放再下放，很容易引發(fā)一系列風險。
四是生態(tài)區(qū)劃、經(jīng)濟區(qū)域與行政區(qū)劃的關系。實踐證明，所有跟經(jīng)濟發(fā)展行為相關的決策，無論是宏觀還是微觀，都必須落實到相應的行政主體，才能真正實施。環(huán)評工作，無論是宏觀層面還是微觀層面提出的意見，其考慮問題的出發(fā)點可能會涉及經(jīng)濟區(qū)劃和生態(tài)區(qū)域，但是這些工作都需要落實到最基層的行政主體。因此環(huán)評體系的優(yōu)化，必須考慮這三者之間的關系，以確保環(huán)評意見的落實。
五是決策、實施與責任的關系。環(huán)評的出發(fā)點是預防，要真正實現(xiàn)預防，就必須考慮開展—決策—實施一系列過程，而不能只停留在做的環(huán)節(jié)。因為在任意一個環(huán)節(jié)做不好的情況下，環(huán)評的預防作用就會落空。這里就必須涉及到責任追究問題，就是責任主體在環(huán)評整個決策制定及實施過程中落實相關責任是否到位，不到位如何追責，這是推進環(huán)評落實的制度保障。
3 加快優(yōu)化調(diào)整環(huán)評體系的建議
為加快推進生態(tài)文明建設，充分發(fā)揮環(huán)評體系在優(yōu)化空間格局、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整以及推動改善環(huán)境質量上的作用，筆者提出以下幾點建議：
首先，加快優(yōu)化調(diào)整環(huán)評體系。在現(xiàn)有工作的基礎上，加快優(yōu)化形成層級清晰、范圍明確、宏觀與微觀相協(xié)調(diào)的環(huán)評體系。
政策環(huán)評方面。政策是最宏觀層面的決策，因此建議按照新《環(huán)境保護法》規(guī)定，聯(lián)合國務院有關部門及省級人民政府確定需要充分考慮環(huán)境影響的經(jīng)濟技術政策范圍，包括對現(xiàn)有政策環(huán)境影響評估跟蹤的范圍，推動環(huán)境因素切實納入政策的制定、實施及優(yōu)化中。
跨行政區(qū)域(流域)戰(zhàn)略環(huán)評方面。在現(xiàn)有戰(zhàn)略環(huán)評尚未明確納入立法框架的前提下，結合現(xiàn)有工作基礎，進一步界定跨行政區(qū)域的戰(zhàn)略環(huán)評工作范圍。建議包括現(xiàn)有的大區(qū)域戰(zhàn)略環(huán)評，省(市)級行政區(qū)域的戰(zhàn)略環(huán)評，國家級經(jīng)濟區(qū)域的戰(zhàn)略環(huán)評。戰(zhàn)略環(huán)評應結合區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展目標與生態(tài)環(huán)境目標開展評價，推動發(fā)展目標與環(huán)境目標協(xié)同實現(xiàn)。
跨行政區(qū)域(流域)戰(zhàn)略環(huán)評主要包括大區(qū)域戰(zhàn)略環(huán)評、省(市)級行政區(qū)域戰(zhàn)略環(huán)評、國家級經(jīng)濟區(qū)戰(zhàn)略環(huán)評。
為便于推動戰(zhàn)略環(huán)評成果落實，大區(qū)域戰(zhàn)略環(huán)評應盡可能涵蓋完整的省級或市級行政區(qū)域，并重點側重協(xié)調(diào)省際區(qū)域的空間格局、發(fā)展定位和方向、跨行政區(qū)域的環(huán)境影響、大區(qū)域環(huán)境政策及區(qū)域協(xié)作機制等。
省(市)級行政區(qū)域戰(zhàn)略環(huán)評要側重于協(xié)調(diào)全省(市)產(chǎn)業(yè)發(fā)展定位及空間格局優(yōu)化，協(xié)調(diào)和解決不同地市(區(qū)縣)之間的跨區(qū)域環(huán)境問題，以及環(huán)境政策及協(xié)作機制等。市級行政區(qū)域的戰(zhàn)略環(huán)評必須與城市總規(guī)的環(huán)評有所區(qū)分和界定，同時要處理好與下層位規(guī)劃環(huán)評的關系。
盡管目前國家級經(jīng)濟區(qū)戰(zhàn)略環(huán)評采用批復規(guī)劃的方式來管理，但從其內(nèi)容來看，協(xié)調(diào)的仍然是不同行政區(qū)域之間的經(jīng)濟發(fā)展定位和空間格局，應從環(huán)境角度更突出其宏觀性。
規(guī)劃環(huán)評方面。由于規(guī)劃體系本身復雜、交叉等情況，要盡可能歸并界定，確保規(guī)劃環(huán)評的效果。重點可分為幾類：城市區(qū)域類、流域海域開發(fā)類、交通網(wǎng)絡類、資源開發(fā)類、產(chǎn)業(yè)園區(qū)類。其中，涉及跨(省、市、縣)級行政區(qū)域的，應將協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展與環(huán)境的關系作為重要內(nèi)容，并將相關意見落實到相關行政區(qū)域。
項目環(huán)評方面。在現(xiàn)有登記表改為備案管理的基礎上，進一步壓縮報告表范圍，突出項目環(huán)評企業(yè)承諾的特點，明確污染治理措施、生態(tài)修復措施及與排污許可管理等銜接。區(qū)域的環(huán)境問題，應交由戰(zhàn)略環(huán)評、規(guī)劃環(huán)評去解決。
其次，切實推動政府規(guī)劃決策信息公開及信息共享機制建設。政府戰(zhàn)略、規(guī)劃及決策信息對于下級行政區(qū)域、下層位決策環(huán)節(jié)具有十分重要的指導意義，而下層位的決策信息又是對于上層位信息的落實和反饋。在項目環(huán)評公眾參與和信息公開備受關注、鄰避現(xiàn)象不斷出現(xiàn)的情況下，政府和部門宏觀層面的環(huán)評信息，絕不能只停留在環(huán)評信息本身的公開，而必須建立在宏觀決策信息的可參與性和公開基礎上，同時建立部門之間、政府不同層級之間的信息共享機制，否則將嚴重制約環(huán)評體系作用的發(fā)揮。
第三，建立環(huán)評真正參與政府部門企業(yè)決策的保障機制。環(huán)評體系作用的發(fā)揮，有賴于從宏觀到中觀、再到微觀的各決策環(huán)節(jié)的落實。這個過程需要切實的制度保障。在當前改革不斷深化的大背景下，一方面，項目環(huán)評已經(jīng)不作為項目核準的前置條件，而是并聯(lián)審批;另一方面，審議通過的《環(huán)評法》已經(jīng)在推動規(guī)劃環(huán)評與規(guī)劃的互動與融合。因此，要建立切實的保障機制，確保環(huán)評納入決策，防止“兩張皮”。
第四，建立明晰、完善的全過程責任追究機制。加快建立覆蓋從宏觀到微觀整個體系的完善的責任追究機制，切實保障政府、部門和企業(yè)在能夠落實好各項工作，確保責任主體依法決策好、落實好，要使監(jiān)管部門敢于發(fā)聲，依靠公眾和社會的力量強化監(jiān)督，推動主體責任落實。
作者單位：
環(huán)境保護部環(huán)境影響評價司
