作者介紹：
王維平
北京市政府參事
北京市城市管理委員會(huì)副總工程師
中國(guó)致公黨黨員
投身垃圾領(lǐng)域30余年，在循環(huán)經(jīng)濟(jì)、城鄉(xiāng)垃圾、綠色GDP等方面有獨(dú)到研究，在垃圾領(lǐng)域有著系統(tǒng)、深入的建樹。上世紀(jì)末所作《中國(guó)城市垃圾對(duì)策研究》和《關(guān)于中國(guó)城市垃圾產(chǎn)業(yè)的調(diào)查研究》刊載入國(guó)務(wù)院2000年《中國(guó)國(guó)情報(bào)告》；1999年世界管理大會(huì)發(fā)表論文《中國(guó)實(shí)行綠色會(huì)計(jì)制度的探討》，行業(yè)影響深遠(yuǎn)。
垃圾管理新修法律法規(guī)的特點(diǎn)
2017年全國(guó)人大啟動(dòng)《固體廢物污染環(huán)境防治法》的修訂，同時(shí)北京市人大常委會(huì)就開始起草新的《北京市生活垃圾管理?xiàng)l例》，前者2020年9月1日起實(shí)施，后者2020年5月1日開始執(zhí)行。相比舊法，這兩部法律法規(guī)具有以下特點(diǎn)：
01
對(duì)策前移，導(dǎo)向明確
過去的“固廢法”雖然提出了“減量化、資源化、無(wú)害化”原則，而且減量化、資源化在前，但實(shí)際上仍然主要是被動(dòng)接受垃圾，末端治理，斥巨資建設(shè)垃圾處理設(shè)施。而新法把著力點(diǎn)轉(zhuǎn)向前端，并且規(guī)定了限制包裝、不用/少用一次性用品、舊貨交易、不剩餐、凈菜進(jìn)城、垃圾分類、廢品回收等具體措施。這也是垃圾管理先進(jìn)國(guó)家垃圾減量、利用垃圾的主要方式。
02
規(guī)定具體，便于執(zhí)行
立法質(zhì)量的高低，主要看規(guī)定是否具體和準(zhǔn)確。例如，過去的法律法規(guī)給予審判者、執(zhí)法者的自由裁量權(quán)過大，處罰可輕可重；而新法更加具體、準(zhǔn)確，對(duì)審判者、執(zhí)法者的自由裁量權(quán)進(jìn)行了限制，這就回避了徇私舞弊等問題。
03
責(zé)任明確，便于考核
垃圾問題不是一個(gè)部門能管的，北京市政府在新法的基礎(chǔ)上，成立了由30多個(gè)部門組成的專班，包括財(cái)政局、發(fā)改委、公安局、民政局、執(zhí)法局、交通局等。凡是與該問題有關(guān)的做法部門都進(jìn)來(lái)了。
04
自覺與強(qiáng)制相結(jié)合
以前沒有強(qiáng)制內(nèi)容，新法提到了強(qiáng)制。需要注意的是，對(duì)居民的垃圾分類慎用強(qiáng)制手段，因?yàn)樯婕暗缴锨f(wàn)人、上億人生活習(xí)慣的改變，不能上來(lái)就罰，要避免法不責(zé)眾。可以先對(duì)企業(yè)、單位、黨政機(jī)關(guān)采取強(qiáng)制手段。
05
定位——社會(huì)治理
將垃圾議題定位在社會(huì)治理上，是新法最大的變化，社會(huì)治理也是推行垃圾分類的必由之路。過去的垃圾管理從上到下都是一個(gè)部門，在中央是住建部，地方是環(huán)衛(wèi)局、城管委?，F(xiàn)在這部法律的定位是社會(huì)治理，社會(huì)治理的概念就是政府、企業(yè)、公眾和社會(huì)組織通力合作，以及政府的跨部門合作，所以政府率先成立了專班。與此同時(shí)，它也確立了環(huán)保社會(huì)組織在垃圾分類工作中的法律地位。因此，政府充分發(fā)揮社會(huì)組織的積極性和能力，就成為理所應(yīng)當(dāng)、依法行政。
垃圾管理對(duì)策的演進(jìn)
我國(guó)對(duì)垃圾進(jìn)行管理，經(jīng)歷了5個(gè)階段：
01
自然凈化（1975年以前，北京）
1975年之前，那時(shí)候垃圾成分中沒有塑料、廢紙、玻璃、金屬，自行車車胎、牙膏皮都是戰(zhàn)略物資，全進(jìn)入廢品回收站；垃圾到農(nóng)村當(dāng)肥料，依靠自然凈化。1976-1979年垃圾成分逐漸復(fù)雜，出現(xiàn)廢塑料，自然界不能降解的東西越來(lái)越多了，農(nóng)民這時(shí)期開始拒絕城市垃圾，再用它當(dāng)肥料地就毀了。
02
堆放污染（上世紀(jì)80年代及以前）
我國(guó)80年代既沒有垃圾管理的法律，也沒有各種標(biāo)準(zhǔn)，垃圾隨意堆放。北京市80年代剛建三環(huán)路，把城里垃圾運(yùn)到現(xiàn)在四環(huán)路的位置找地方就一堆。1983年做了航拍，50平方米以上的垃圾堆有4700多個(gè)，那個(gè)時(shí)候就是“垃圾圍城”了。
03
衛(wèi)生填埋（上世紀(jì)90年代）
環(huán)衛(wèi)行業(yè)第一個(gè)全國(guó)性的五年計(jì)劃是在1985年，1995年我國(guó)首次頒布了“固廢法”，后來(lái)政府部門陸續(xù)出臺(tái)了有關(guān)垃圾衛(wèi)生填埋場(chǎng)的規(guī)劃選址、工程建設(shè)、工藝設(shè)備、操作運(yùn)行、污染控制等標(biāo)準(zhǔn)。那時(shí)候建設(shè)了一批符合標(biāo)準(zhǔn)的填埋場(chǎng)，杭州天子嶺、廣州興豐、北京阿蘇衛(wèi)等，當(dāng)時(shí)成為垃圾末端的主流。
04
焚燒發(fā)電＋（2000年以后快速發(fā)展）
80年代初，開始建設(shè)最早的垃圾焚燒廠。垃圾焚燒到2000年以后進(jìn)入快速發(fā)展階段，成為末端處理主流技術(shù)，全國(guó)2018年底共有300多個(gè)焚燒廠，到了今年上半年統(tǒng)計(jì)已經(jīng)是400多個(gè)。有焚燒爐專家認(rèn)為有了焚燒就不需要垃圾分類，那是不對(duì)的。垃圾焚燒雖然能發(fā)電，但只算無(wú)害化；而從去年起生態(tài)環(huán)境部把堆肥等生化處理技術(shù)列入資源化，因?yàn)槎逊誓苁箯N余垃圾中的有機(jī)碳回歸土壤。
05
減量化、資源化階段（2017年以來(lái)）
“固廢法”本次修改是跟國(guó)際接軌。國(guó)際上的法律就是垃圾管理對(duì)策從末端往前移，德國(guó)、日本上世紀(jì)90年代就出臺(tái)了《循環(huán)經(jīng)濟(jì)法》，強(qiáng)調(diào)減量化、資源化。這是因?yàn)榈厍蛸Y源用一噸少一噸，后代人用什么發(fā)展呢？所以要節(jié)省自然資源，循環(huán)高效利用。減少垃圾就是節(jié)約資源。東京垃圾產(chǎn)生量的峰值是1989年，東京1989年出臺(tái)了垃圾減量化行動(dòng)計(jì)劃，一直到去年垃圾產(chǎn)生量減少56%，原來(lái)建23個(gè)焚燒廠停了10個(gè)。我國(guó)現(xiàn)在制定了“雙碳”目標(biāo)，國(guó)際上煉鋼原料平均54%是廢舊鋼鐵，我國(guó)則有82%靠鐵礦石。其中的區(qū)別在于，以鐵礦石為原料，得先煉鐵再煉鋼，而使用廢舊鋼鐵減少了煉鐵的步驟，因此能耗和碳排放減少70%。因此我們必須做出產(chǎn)業(yè)調(diào)整，“固廢法”的修訂體現(xiàn)了這一點(diǎn)。
未來(lái)的趨勢(shì)
01
垃圾焚燒的黃金時(shí)代正在遠(yuǎn)去
國(guó)家的法律政策導(dǎo)向從末端移向前端。給到垃圾焚燒的各項(xiàng)補(bǔ)貼也逐步縮減。焚燒的垃圾處理費(fèi)一開始是200多元/噸，現(xiàn)在縮減到38元/噸，已經(jīng)低于成本，所以越來(lái)越依賴電價(jià)補(bǔ)貼，而焚燒上網(wǎng)電價(jià)補(bǔ)貼甚至高于居民電價(jià)。而其他如垃圾滲濾液處理補(bǔ)貼、灰渣處理補(bǔ)貼都在縮減。另外，碳達(dá)峰計(jì)劃的提出對(duì)垃圾焚燒也有影響，加上垃圾焚燒處理的環(huán)境監(jiān)測(cè)越來(lái)越嚴(yán)格，因此焚燒量已經(jīng)逐漸飽和。
02
減量化、資源化要求技術(shù)升級(jí)、產(chǎn)業(yè)升級(jí)
北京下了大力氣進(jìn)行垃圾分類，但分類之后的處理環(huán)節(jié)有待升級(jí)。例如，堆肥廠過去處理的是混合垃圾，含水率45-48%；但垃圾分類后的居民廚余垃圾含水率72%，餐廚垃圾92%，因此需要技術(shù)改造。在可回收物領(lǐng)域，建國(guó)70多年一直靠市場(chǎng)，沒有用過政府一分錢，不能用建設(shè)垃圾處理廠的想法去規(guī)范市場(chǎng)機(jī)制。在公共財(cái)政支出方面也要重新核定。有的焚燒廠是免費(fèi)使用國(guó)有土地，另一些則完全靠企業(yè)投資，但二者的垃圾費(fèi)差別很小，這是一種不公平，財(cái)政的問題無(wú)小事。再制造也對(duì)市場(chǎng)的影響需要研究?！堆h(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》制定的時(shí)候，就是依據(jù)2個(gè)實(shí)證研究，一個(gè)是我1998年對(duì)廢品回收和再制造的研究，另一個(gè)是環(huán)保部對(duì)烏魯木齊八一鋼鐵廠廢舊鋼鐵再生的研究，這兩個(gè)研究就奠定了循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法。因此，在政策轉(zhuǎn)向前端的新時(shí)期，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)再制造產(chǎn)業(yè)的實(shí)證研究。
03
創(chuàng)新要有原則，尤其要考慮經(jīng)濟(jì)性、環(huán)境性、節(jié)約性等
在垃圾管理領(lǐng)域，過去習(xí)慣了政府投錢，經(jīng)濟(jì)性的問題往往被忽略。希望今后要有珍惜納稅人資金的意識(shí)。應(yīng)當(dāng)對(duì)投入、產(chǎn)出、利潤(rùn)、規(guī)模、延伸產(chǎn)品進(jìn)行核算，要建設(shè)公平的市場(chǎng)秩序。對(duì)環(huán)境性也要關(guān)注。環(huán)境是有成本的，污染相當(dāng)于負(fù)債，早晚得還。我們經(jīng)過長(zhǎng)時(shí)間研究認(rèn)為傳統(tǒng)GDP是存在明顯缺陷，對(duì)環(huán)境、資源都沒有計(jì)量，所以就提出來(lái)建設(shè)環(huán)境會(huì)計(jì)，后來(lái)成立了環(huán)境會(huì)計(jì)委員會(huì)，GDP現(xiàn)在也跟國(guó)際接軌，考慮環(huán)境污染負(fù)債和生態(tài)赤字。節(jié)約性，即不能高耗能、高耗水、高耗材、高耗地處理垃圾。例如，等離子技術(shù)爐溫12000度，但代價(jià)是能耗高，無(wú)法推廣。在新形勢(shì)下，不但創(chuàng)新很重要，對(duì)于創(chuàng)新本身也有新的原則性要求。
評(píng)論