編者按
“十三五”是我國全面建成小康社會(huì)的決勝期，深化改革的攻堅(jiān)期，也是電力工業(yè)加快轉(zhuǎn)型發(fā)展的重要機(jī)遇期。2016年11月，國家發(fā)展改革委、國家能源局發(fā)布《電力發(fā)展“十三五”規(guī)劃》（以下簡稱《規(guī)劃》），提出2016～2020年電力發(fā)展目標(biāo)。為配合國家電力發(fā)展“十三五”規(guī)劃優(yōu)化調(diào)整工作，中國電力企業(yè)聯(lián)合會(huì)于2018年組織開展了電力發(fā)展“十三五”規(guī)劃中期評(píng)估及滾動(dòng)優(yōu)化研究,最后形成了《電力發(fā)展“十三五”規(guī)劃中期評(píng)估及滾動(dòng)優(yōu)化研究專題調(diào)研報(bào)告》，并報(bào)送了中央和國家相關(guān)部門。該報(bào)告結(jié)合我國電力發(fā)展面臨的新形勢(shì)與新挑戰(zhàn)，對(duì)影響電力高質(zhì)量發(fā)展的有關(guān)重大問題進(jìn)行深入分析，提出了優(yōu)化電力發(fā)展“十三五”規(guī)劃的建議。本文節(jié)選于《電力發(fā)展“十三五”規(guī)劃中期評(píng)估及滾動(dòng)優(yōu)化研究專題調(diào)研報(bào)告》。
電力發(fā)展“十三五”規(guī)劃中期評(píng)估
主要成績
電力規(guī)模邁上新臺(tái)階。2017年，全社會(huì)用電量達(dá)到6.36萬億千瓦時(shí)，發(fā)電裝機(jī)達(dá)到17.8億千瓦。110千伏及以上線路合計(jì)134萬公里，變電容量107億千伏安。我國人均裝機(jī)達(dá)到1.28千瓦，年人均用電量約4538千瓦時(shí)，均為世界平均水平的1.5倍。
結(jié)構(gòu)調(diào)整取得新成績。非化石電源裝機(jī)占比從2015年底的34.2%提高到38.7%，非化石能源在一次能源消費(fèi)中的比重從12.0%提高至13.8%，非化石能源發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入大規(guī)?！霸隽刻娲彪A段。
節(jié)能減排達(dá)到新水平?！笆濉鼻皟赡昀塾?jì)關(guān)停小火電機(jī)組約1000萬千瓦。兩年累計(jì)實(shí)施節(jié)能改造約3億千瓦，煤電機(jī)組平均供電煤耗由2015年的318克標(biāo)煤/千瓦時(shí)降至312克標(biāo)煤/千瓦時(shí)左右，減排二氧化碳7400萬噸。2017年電力行業(yè)煙塵、二氧化硫、氮氧化物等污染物累計(jì)排放總量較2015年減少160萬噸。
技術(shù)創(chuàng)新取得新突破。核電、超超臨界發(fā)電、新能源發(fā)電取得積極進(jìn)展?！?00千伏特高壓直流輸送能力從640萬千瓦提升至1000萬千瓦；±1100千伏、1200萬千瓦準(zhǔn)東-皖南特高壓直流工程、世界首個(gè)特高壓多端混合直流工程烏東德電站送廣東廣西工程開工建設(shè)。
國際合作開拓新局面。在52個(gè)“一帶一路”沿線國家開展投資業(yè)務(wù)和項(xiàng)目承包工程，“十三五”前兩年承擔(dān)大型承包項(xiàng)目314個(gè)，合同金額達(dá)581億美元，帶動(dòng)了我國發(fā)電及輸變電技術(shù)、裝備、標(biāo)準(zhǔn)、金融走出去，成為“一帶一路”投資亮點(diǎn)。
電力改革開啟新篇章。各省輸配電價(jià)完成核定，到2017年底增量配電業(yè)務(wù)試點(diǎn)已開展三批次、291個(gè)項(xiàng)目。市場(chǎng)交易機(jī)制逐步完善，電力市場(chǎng)交易規(guī)模增長迅猛。
“十三五”電力規(guī)劃執(zhí)行情況
經(jīng)過“十三五”兩年發(fā)展，我國電力工業(yè)取得顯著成績，有關(guān)重要目標(biāo)（指標(biāo)）按計(jì)劃推進(jìn)或超額完成，部分目標(biāo)需要結(jié)合落實(shí)中央新要求，適應(yīng)發(fā)展新形勢(shì)，及時(shí)作出優(yōu)化調(diào)整。
電力供需?！笆濉鼻皟赡?，全社會(huì)用電量年均增長5.7%，高于規(guī)劃預(yù)期增速區(qū)間（3.6%～4.8%）。全國發(fā)電裝機(jī)容量年均增長7.9%，高于規(guī)劃預(yù)期年均增速（5.5%）。
電源結(jié)構(gòu)。2017年底，非化石能源發(fā)電裝機(jī)占比達(dá)到38.7%，比2015年提高3個(gè)百分點(diǎn)，距離規(guī)劃目標(biāo)（2020年占比39%）不到1個(gè)百分點(diǎn)；非化石能源發(fā)電量占比由2015年的27%提高到30%，距離規(guī)劃目標(biāo)（2020年占比31%）僅差1個(gè)百分點(diǎn)。電源裝機(jī)中，太陽能發(fā)電提前3年超額完成1.1億千瓦目標(biāo)，核電兩年累計(jì)增加900萬千瓦，滯后規(guī)劃進(jìn)度。
電網(wǎng)建設(shè)?！笆濉鼻皟赡辏珖ㄐ略?00千伏及以上交流輸電線路長度2.47萬千米、變電設(shè)備容量2.77億千伏安，分別完成2020年規(guī)劃目標(biāo)的27%、30%。納入國家大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃的特高壓交直流工程全面建成。
調(diào)節(jié)能力。截至2017年底，全國抽水蓄能電站裝機(jī)容量2869萬千瓦，完成新增目標(biāo)1700萬千瓦的1/3?！笆濉币?guī)劃的火電機(jī)組靈活性改造，得到較好執(zhí)行，尤其東北地區(qū)同步出臺(tái)輔助服務(wù)補(bǔ)償辦法，靈活性改造進(jìn)展順利，調(diào)峰能力達(dá)到國際先進(jìn)水平。
節(jié)能減排。2015～2017年，煤電機(jī)組平均供電煤耗從318克標(biāo)煤降至312克標(biāo)煤/千瓦時(shí)（規(guī)劃提出2020年降至310克標(biāo)煤/千瓦時(shí)）；電網(wǎng)綜合線損率從2015年的6.64%降至2016年的6.49%、2017年的6.42%，提前實(shí)現(xiàn)規(guī)劃目標(biāo)（2020年控制在6.5%以內(nèi)）。
電力高質(zhì)量發(fā)展幾個(gè)關(guān)鍵問題及規(guī)劃調(diào)整建議
適度調(diào)高電力需求目標(biāo)
我國總體還處于工業(yè)化后期、城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)期。與發(fā)達(dá)國家相比，我國人均用電量還處于相對(duì)低位，特別是第三產(chǎn)業(yè)和居民用電占比僅為28%，隨著再電氣化進(jìn)程加快，“電能替代”持續(xù)推進(jìn)，未來我國電力需求還有較大增長空間。
建議適度調(diào)高電力需求目標(biāo)。將2020年全社會(huì)用電量預(yù)期目標(biāo)調(diào)增至7.6萬億千瓦時(shí)左右?！笆濉逼陂g電力需求年均增長達(dá)到5.9%，電力消費(fèi)彈性系數(shù)達(dá)到0.92，到2020年，年人均用電量達(dá)到5200千瓦時(shí)左右，接近中等發(fā)達(dá)國家水平。預(yù)測(cè)2035年，全社會(huì)用電量將達(dá)到11.4萬億千瓦時(shí)，2020~2035年年均增速2.8%，人均用電量相當(dāng)于OECD國家上世紀(jì)80年代水平。
促進(jìn)水電開發(fā)和消納
西南水電開發(fā)潛力巨大，待開發(fā)水電占比超過67%，水電開發(fā)度遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國家水平，近幾年水電新開工項(xiàng)目明顯減少，水電投資呈現(xiàn)下降態(tài)勢(shì)。
西南水電開發(fā)和消納也暴露出一些問題。一是棄水現(xiàn)象較為突出。二是流域統(tǒng)籌規(guī)劃和管理較為薄弱。三是移民安置主體責(zé)任落實(shí)不到位，規(guī)劃約束性不強(qiáng)。四是稅費(fèi)政策不盡合理，水電企業(yè)承擔(dān)的稅負(fù)過高。五是后續(xù)水電開發(fā)難度不斷加大，政策性成本不斷攀升，水電競(jìng)爭力逐步下降。
要實(shí)現(xiàn)水電發(fā)展目標(biāo)，必須統(tǒng)籌施策，促進(jìn)西南水電高質(zhì)量發(fā)展，需要加強(qiáng)統(tǒng)一規(guī)劃和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)水電在更大范圍內(nèi)消納；加強(qiáng)水電流域統(tǒng)籌規(guī)劃建設(shè)，提高流域整體效益；強(qiáng)化移民管理，切實(shí)落實(shí)水電移民安置；完善水電稅費(fèi)政策，促進(jìn)水電企業(yè)健康發(fā)展；加大金融政策支持力度，加快西南水電建設(shè)。
建議水電仍保持2020年3.4億千瓦的發(fā)展目標(biāo)?！笆濉奔耙院筮€須開工建設(shè)一定規(guī)模的水電。加快怒江中下游、金沙江上游和瀾滄江上游水電開發(fā)建設(shè)，加快雅魯藏布江流域前期論證工作，統(tǒng)籌推進(jìn)各流域水電開發(fā)，力爭2035年水電裝機(jī)達(dá)到4.8億千瓦。
優(yōu)化新能源開發(fā)和布局
由于西部北部地區(qū)市場(chǎng)消納有限、跨區(qū)電網(wǎng)輸電能力不足、省間壁壘嚴(yán)重、市場(chǎng)交易制度不完善等諸多因素，新能源棄電問題十分突出。去年以來，政府方面，建立可再生能源目標(biāo)引導(dǎo)制度，啟動(dòng)綠色證書交易機(jī)制，制定解決棄水棄風(fēng)棄光問題實(shí)施方案等；企業(yè)方面，實(shí)施全網(wǎng)統(tǒng)一調(diào)度，開展煤電靈活性改造和輔助服務(wù)試點(diǎn)，開展臨時(shí)現(xiàn)貨交易等。通過各方共同努力，棄風(fēng)棄光問題有所改善，但棄電問題依然嚴(yán)重，全年棄風(fēng)電量419億、棄光電量73億千瓦時(shí)。
解決新能源消納問題的關(guān)鍵是提高系統(tǒng)調(diào)節(jié)能力。新能源發(fā)電具有隨機(jī)性、波動(dòng)性和間歇性，高比例接入電力系統(tǒng)后，增加了系統(tǒng)調(diào)節(jié)的負(fù)擔(dān)，傳統(tǒng)電源不僅要跟隨負(fù)荷變化，還要平衡新能源的出力波動(dòng)。
新能源發(fā)展要堅(jiān)持集中式和分布式并舉，綜合考慮資源稟賦、開發(fā)條件、技術(shù)經(jīng)濟(jì)、投入產(chǎn)出等因素，在西部北部實(shí)施清潔能源大規(guī)模集約化開發(fā)，在東中部實(shí)施分布式電源靈活經(jīng)濟(jì)開發(fā)，依托大電網(wǎng)實(shí)現(xiàn)各類集中式和分布式清潔能源高效開發(fā)、配置和利用。
建議調(diào)增新能源發(fā)展目標(biāo)。將2020年風(fēng)電、太陽能裝機(jī)目標(biāo)由2.1億、1.1億千瓦調(diào)整為2.2億、2.0億千瓦。 多措并舉解決新能源消納問題，尤其是加快系統(tǒng)綜合調(diào)節(jié)能力建設(shè)，2035年風(fēng)電、光伏裝機(jī)均達(dá)到6.0億千瓦。
清潔煤電的市場(chǎng)定位和發(fā)展原則
長期以來，煤電裝機(jī)一直是我國主體電源。燃煤發(fā)電經(jīng)濟(jì)性優(yōu)勢(shì)明顯，是長期支撐我國低電價(jià)水平的重要因素。我國燃煤發(fā)電減排技術(shù)處于世界先進(jìn)行列。電力行業(yè)消費(fèi)五成煤炭的體量，但在全國污染物排放總量中占比僅為一成左右，電力大氣污染物排放得到了有效控制。我國碳排放壓力持續(xù)加大，應(yīng)控制煤電發(fā)展規(guī)模，盡早達(dá)峰。
隨著新能源加速發(fā)展和用電特性變化，系統(tǒng)對(duì)調(diào)峰容量的需求將不斷提高。我國具有調(diào)節(jié)能力的水電站少，氣電占比低，煤電是當(dāng)前最經(jīng)濟(jì)可靠的調(diào)峰電源。煤電在系統(tǒng)中的定位將逐步由電量型電源向電量和電力調(diào)節(jié)型電源轉(zhuǎn)變。
未來我國煤電發(fā)展應(yīng)堅(jiān)持“控制增量、優(yōu)化布局”的原則?？刂圃隽?，即嚴(yán)控新增規(guī)模，防范煤電產(chǎn)能過剩風(fēng)險(xiǎn)，以綠色低碳電力滿足電力供應(yīng)。優(yōu)化布局，即在西部北部地區(qū)適度安排煤電一體化項(xiàng)目，緩解煤電矛盾；嚴(yán)控東中部地區(qū)煤炭消費(fèi)增長，要通過“等量替代”方式安排煤電項(xiàng)目。
建議2020年煤電裝機(jī)目標(biāo)繼續(xù)控制在11億千瓦左右。各地區(qū)嚴(yán)格落實(shí)國家防范和化解產(chǎn)能過剩要求。電力缺口優(yōu)先考慮跨?。▍^(qū)）電力互濟(jì)，同時(shí)加強(qiáng)需求側(cè)管理，合理錯(cuò)、避峰。力爭2030年煤電裝機(jī)目標(biāo)控制在13億千瓦左右，達(dá)到峰值。
加快氣電發(fā)展
我國天然氣資源嚴(yán)重不足。人均天然氣剩余探明可采儲(chǔ)量僅相當(dāng)于世界平均水平的1/10。天然氣發(fā)電成本高。氣價(jià)對(duì)發(fā)電成本影響很大，我國發(fā)展氣電不具有成本優(yōu)勢(shì)。長期以來，我國氣電發(fā)展方式不合理，調(diào)峰優(yōu)勢(shì)尚未充分發(fā)揮。熱電聯(lián)產(chǎn)占比高，截至2017年底，全國氣電裝機(jī)7629萬千瓦，其中70%以上是熱電聯(lián)產(chǎn)項(xiàng)目。
建議落實(shí)天然氣電站發(fā)展方式。2020年裝機(jī)達(dá)到0.95億千瓦，要進(jìn)一步采取措施，將發(fā)展調(diào)峰電源作為氣電主要發(fā)展方向，重點(diǎn)布局在氣價(jià)承受能力較高的東中部地區(qū)和在新能源快速發(fā)展的西北地區(qū)。同時(shí)，鼓勵(lì)發(fā)展分布式氣電。
安全發(fā)展核電
我國核電裝機(jī)和發(fā)電量占比較低。截至2017年底，我國核電機(jī)組總?cè)萘?500萬千瓦，約占全國總裝機(jī)的2%；全年核電發(fā)電量2475億千瓦時(shí)，約占總發(fā)電量的3.9%。到目前為止，歐盟28個(gè)成員國中有14個(gè)國家擁有核電，占?xì)W盟總發(fā)電量的27%，貢獻(xiàn)50%的低碳電源。
核能發(fā)電技術(shù)成熟、低碳高效，在能源轉(zhuǎn)型中發(fā)揮不可替代的關(guān)鍵作用。加快核電建設(shè)，才能有效控制煤電規(guī)模。
建議調(diào)減核電發(fā)展目標(biāo)，增加核電開工規(guī)模?？紤]目前核電建設(shè)進(jìn)度情況，建議將2020年發(fā)展目標(biāo)由原規(guī)劃的5800萬千瓦調(diào)減為5300萬千瓦。為保證電力供應(yīng)，在國家層面盡快確定我國核電發(fā)展路線，加快沿海及內(nèi)陸的核電建設(shè)，每年核準(zhǔn)建設(shè)8~10臺(tái)機(jī)組。
提高電力電量平衡和電力流
我國政府承諾，到2020年、2030年，非化石能源占一次能源消費(fèi)比重分別達(dá)到15%、20%，2030年前后碳排放達(dá)到峰值。結(jié)合上述電力需求預(yù)測(cè)、各類電源發(fā)展思路和原則，電源結(jié)構(gòu)持續(xù)優(yōu)化，非化石能源發(fā)電裝機(jī)和發(fā)電量快速增長。2035年非化石能源將成為電力供應(yīng)的主導(dǎo)電源。2020年，全國電源裝機(jī)達(dá)到21億千瓦，其中非化石能源發(fā)電裝機(jī)8.8億千瓦，占比為41%，發(fā)電量占比為33%。2035年，全國總裝機(jī)36億千瓦，其中非化石能源發(fā)電裝機(jī)20.3億千瓦，占比為57%，發(fā)電量占比達(dá)到50%。
未來很長時(shí)間內(nèi)，東中部都是我國電力消費(fèi)的主要區(qū)域，2020年、2030年東中部用電量比重為65.4%、62.5%。加快西部北部清潔能源基地開發(fā)，壓減東中部地區(qū)煤炭消費(fèi)總量，能源開發(fā)重心不斷西移北移，大規(guī)模、遠(yuǎn)距離輸電至東中部負(fù)荷地區(qū)是必然要求。
建議加大西電東送電力流規(guī)模。2020年西電東送電力流規(guī)模由2.7億千瓦提高到3.0億千瓦左右。
提升電網(wǎng)發(fā)展水平
目前我國區(qū)域電網(wǎng)特高壓主網(wǎng)架正處于完善過程中，特高壓交流發(fā)展滯后，電網(wǎng)“強(qiáng)直弱交”結(jié)構(gòu)性矛盾突出，多直流、大容量集中饋入和核心區(qū)域500千伏短路電流超標(biāo)問題，給電網(wǎng)安全運(yùn)行帶來風(fēng)險(xiǎn)，影響電網(wǎng)輸電效率?？缡。▍^(qū)）資源優(yōu)化配置能力不足。保障電力供應(yīng)，實(shí)現(xiàn)清潔發(fā)展目標(biāo)，亟需加快推進(jìn)一批特高壓跨?。▍^(qū)）輸電工程。智能配電網(wǎng)發(fā)展基礎(chǔ)薄弱。城市配電網(wǎng)發(fā)展滯后，與國際先進(jìn)水平相比還有明顯差距，農(nóng)網(wǎng)歷史欠賬較多，縣級(jí)電網(wǎng)結(jié)構(gòu)薄弱。
建議提升電網(wǎng)本質(zhì)安全水平和資源配置能力。建設(shè)華中特高壓環(huán)網(wǎng)工程，適時(shí)推進(jìn)華北—華中聯(lián)網(wǎng)加強(qiáng)工程、區(qū)域電網(wǎng)聯(lián)網(wǎng)工程，消除電網(wǎng)安全隱患。增加青?！幽咸馗邏褐绷鞴こ蹋瑥埍薄郯玻ū本┪鳎┨馗邏航涣鞴こ?，云貴互聯(lián)通道工程，2020年前建成投產(chǎn)。積極推進(jìn)白鶴灘、金沙江上游水電和新疆、隴（東）彬（長）等綜合能源基地特高壓直流輸電工程。高質(zhì)量發(fā)展智能配電網(wǎng)。加強(qiáng)城鎮(zhèn)配電網(wǎng)建設(shè)，提升質(zhì)量和效益，大力推進(jìn)農(nóng)村電網(wǎng)改造升級(jí)，提高配電網(wǎng)智能化水平。加強(qiáng)國際能源電力合作，與相關(guān)國家建立跨境電力互聯(lián)合作機(jī)制，開展與東北亞、東南亞等重點(diǎn)地區(qū)的電力聯(lián)網(wǎng)規(guī)劃研究和項(xiàng)目可行性研究，加快周邊國家電網(wǎng)互聯(lián)互通。
加強(qiáng)綜合調(diào)節(jié)能力建設(shè)
優(yōu)先實(shí)施煤電靈活性改造，加大抽水蓄能和氣電調(diào)峰電源建設(shè)，積極推進(jìn)儲(chǔ)能技術(shù)商業(yè)化運(yùn)營，加強(qiáng)需求側(cè)管理，引導(dǎo)用戶科學(xué)用電，能夠滿足我國新能源大規(guī)模開發(fā)需要。
實(shí)施煤電靈活性改造是提高系統(tǒng)調(diào)節(jié)能力的現(xiàn)實(shí)選擇。目前，儲(chǔ)能技術(shù)成熟度、經(jīng)濟(jì)性，尚不具備大規(guī)模商業(yè)化應(yīng)用條件，抽水蓄能電站受站址資源約束，且經(jīng)濟(jì)性差（單位千瓦投資約6000元），氣電受氣源、氣價(jià)限制，不具備大規(guī)模建設(shè)條件。煤電靈活性改造技術(shù)成熟，每千瓦改造費(fèi)用約120~400元，國內(nèi)部分電廠已開始深度調(diào)峰改造試點(diǎn)，取得了預(yù)期效果。
建議加強(qiáng)調(diào)峰能力建設(shè)，提升系統(tǒng)靈活性。實(shí)施煤電靈活性改造要按照分地區(qū)、分機(jī)組容量有序?qū)嵤瑢?duì)于新能源消納困難的“三北”地區(qū)，30萬千瓦及以下、部分60萬千瓦煤電機(jī)組進(jìn)行靈活性改造，并同步出臺(tái)輔助服務(wù)補(bǔ)償機(jī)制。深化電力需求側(cè)管理。發(fā)揮信息化系統(tǒng)優(yōu)勢(shì)，強(qiáng)化智能電網(wǎng)系統(tǒng)平臺(tái)建設(shè)、電能服務(wù)產(chǎn)業(yè)培育，提升電力用戶側(cè)靈活性；擴(kuò)大峰谷分時(shí)電價(jià)實(shí)行范圍，制定科學(xué)、合理的峰谷分時(shí)電價(jià)。
積極推進(jìn)電力改革和市場(chǎng)化建設(shè)
電力市場(chǎng)是實(shí)現(xiàn)全國電力資源優(yōu)化配置的軟通道。我國電力市場(chǎng)化改革取得積極進(jìn)展，但省間壁壘問題依然突出、電力價(jià)格形成機(jī)制不完善，制約了電力資源大范圍配置的效率。
建議健全完善政策機(jī)制。加快建立透明高效的全國和省級(jí)電力市場(chǎng)平臺(tái)，打破省間壁壘，充分發(fā)揮市場(chǎng)在能源資源配置中的作用。健全輔助服務(wù)機(jī)制，通過市場(chǎng)化手段，充分調(diào)動(dòng)電力企業(yè)和用戶參與輔助服務(wù)的積極性。完善并啟動(dòng)煤電聯(lián)動(dòng)機(jī)制，合理疏導(dǎo)煤電企業(yè)發(fā)電成本。制定落實(shí)靈活電價(jià)政策，積極促進(jìn)電能替代。
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