經(jīng)過(guò)十年發(fā)展，我國(guó)已經(jīng)成為風(fēng)電和太陽(yáng)能發(fā)電世界第一大國(guó)。然而始終伴隨的棄風(fēng)、棄光，讓這些年的“風(fēng)光”黯然失色。局部和整體、供給側(cè)和消費(fèi)側(cè)、常規(guī)電源和新能源等不協(xié)調(diào)、不平衡的問(wèn)題，始終是新能源發(fā)展的困擾、制約和瓶頸。如何才能讓新能源健康、有序發(fā)展？必須以市場(chǎng)需求為導(dǎo)向，通過(guò)政府之手，規(guī)劃統(tǒng)籌、政策引導(dǎo)，不斷加強(qiáng)新能源、常規(guī)電源、電網(wǎng)三者之間的統(tǒng)一規(guī)劃，以及送受端和區(qū)域間的合理調(diào)整，才能從根本上保證新能源持續(xù)健康發(fā)展。
加強(qiáng)規(guī)劃綜合協(xié)調(diào)
2月22日，國(guó)家能源局發(fā)布《2017年度風(fēng)電投資監(jiān)測(cè)預(yù)警結(jié)果的通知》，對(duì)全國(guó)各省市風(fēng)電投資情況進(jìn)行預(yù)警監(jiān)測(cè)，內(nèi)蒙古(蒙東、蒙西)、黑龍江、吉林、寧夏、甘肅、新疆(含兵團(tuán))等省(區(qū))為風(fēng)電開(kāi)發(fā)建設(shè)紅色預(yù)警區(qū)域，其他省份為綠色區(qū)域。
國(guó)家能源局指出，電網(wǎng)企業(yè)不得受理紅色預(yù)警的省(區(qū))風(fēng)電項(xiàng)目的新增并網(wǎng)申請(qǐng)，包含在建、已核準(zhǔn)和納入規(guī)劃的項(xiàng)目。同時(shí)，派出機(jī)構(gòu)也不再對(duì)紅色預(yù)警的省(區(qū))新建風(fēng)電項(xiàng)目發(fā)放新的發(fā)電業(yè)務(wù)許可。
這一通知，無(wú)疑是給邊建邊棄、邊棄邊建的風(fēng)電踩了一腳急剎車。
國(guó)家能源局在2016年7月建立并首次發(fā)布了風(fēng)電投資預(yù)警機(jī)制。風(fēng)電投資監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制的指標(biāo)體系分為政策類指標(biāo)、資源和運(yùn)行類指標(biāo)、經(jīng)濟(jì)類指標(biāo)。最終風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警結(jié)果由三類指標(biāo)加權(quán)平均確定。預(yù)警程度由高到低分為紅色、橙色、綠色三個(gè)等級(jí)，預(yù)警目標(biāo)年為發(fā)布年的一年后。
國(guó)家能源局出臺(tái)這一政策的目的，是通過(guò)一定的行政手段，促使地方政府更為積極、有效地解決棄風(fēng)問(wèn)題。
長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)電源和市場(chǎng)、電源和匹配電網(wǎng)、新能源和常規(guī)電源等的規(guī)劃發(fā)展，在一定程度上存在缺乏綜合協(xié)調(diào)的問(wèn)題。近年來(lái)新能源的快速發(fā)展，使這一問(wèn)題更為嚴(yán)重。因此，國(guó)家和地方政府必須用政策手段不斷進(jìn)行引導(dǎo)和調(diào)整。
中國(guó)電力企業(yè)聯(lián)合會(huì)專職副理事長(zhǎng)王志軒在2016年召開(kāi)的第六屆中國(guó)能源高層論壇上就曾提出：“要確定各種能源、電源及電網(wǎng)在不同經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展時(shí)期的定位和作用，做到各類電源之間、電源電網(wǎng)之間相協(xié)調(diào)，區(qū)域布局及項(xiàng)目與消納市場(chǎng)、配套電網(wǎng)以及調(diào)峰電源相統(tǒng)籌，從而為規(guī)劃、建設(shè)、生產(chǎn)、創(chuàng)新等活動(dòng)提供依據(jù)。”
國(guó)家層面規(guī)劃的千萬(wàn)千瓦級(jí)的大型新能源基地主要集中在“三北”地區(qū)，但當(dāng)?shù)刎?fù)荷需求小，增長(zhǎng)乏力，新能源消納市場(chǎng)容量有限。據(jù)中國(guó)電力企業(yè)聯(lián)合會(huì)提供的數(shù)據(jù)，東北全網(wǎng)“十二五”期間，風(fēng)電裝機(jī)容量增長(zhǎng)63.38%，而全社會(huì)用電量增長(zhǎng)僅為8.23%。
在電力需求增長(zhǎng)較快時(shí)期，電源和市場(chǎng)能夠得到有效匹配，新能源和傳統(tǒng)能源都能夠得到有效利用。然而近年來(lái)，不論是局地還是全國(guó)，電力需求都呈放緩趨勢(shì)，而不論是常規(guī)電源還是新能源的裝機(jī)卻在持續(xù)快速增長(zhǎng)，并遠(yuǎn)超用電市場(chǎng)增速。這些都加劇了供需矛盾，造成了新能源消納難。
此時(shí)，新能源與傳統(tǒng)能源、新能源行政計(jì)劃體制與市場(chǎng)機(jī)制、跨省跨區(qū)中地方利益以及中央目標(biāo)和地方規(guī)劃之間的不協(xié)調(diào)便逐漸凸顯出來(lái)。
對(duì)此，國(guó)家電網(wǎng)公司發(fā)策部副主任張正陵認(rèn)為：“應(yīng)該加強(qiáng)新能源的統(tǒng)一規(guī)劃，要在全國(guó)范圍內(nèi)對(duì)電源發(fā)展進(jìn)行統(tǒng)籌考慮，如果在西部電力輸送端大力發(fā)展清潔能源，同時(shí)又在中東部電力受端發(fā)展火電，不論是從市場(chǎng)容量的角度看，還是從消納外來(lái)電力意愿的角度看，都是不可取的?！?/p>
在近日召開(kāi)的全國(guó)政協(xié)十二屆二十一次常委會(huì)議上，張基堯在常委代表全國(guó)政協(xié)人口資源環(huán)境委員會(huì)上發(fā)言時(shí)提出，“清潔能源規(guī)劃缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)?！濉陂g，國(guó)家先后發(fā)布了水電、風(fēng)電、太陽(yáng)能等專項(xiàng)規(guī)劃，但電力規(guī)劃和電網(wǎng)規(guī)劃一直未出臺(tái)，電網(wǎng)建設(shè)滯后，新能源富集地區(qū)存在跨省區(qū)通道能力不足問(wèn)題?！币虼?，要加強(qiáng)清潔能源發(fā)展的規(guī)劃設(shè)計(jì)和執(zhí)行力，樹(shù)立“全國(guó)一盤(pán)棋”思想，“科學(xué)統(tǒng)籌制定風(fēng)、光、水、核及生物質(zhì)能源總體、類別和地區(qū)的發(fā)展規(guī)劃，開(kāi)展專項(xiàng)巡視督察，建立考核、問(wèn)責(zé)機(jī)制，確保規(guī)劃有效執(zhí)行?！彼f(shuō)。
統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，為時(shí)未晚。就如紅色預(yù)警，可以適當(dāng)讓過(guò)熱的勢(shì)頭降溫。作為新興產(chǎn)業(yè)的新能源，經(jīng)過(guò)早期的擴(kuò)張發(fā)展之后，是時(shí)候進(jìn)行深度調(diào)整了。政府之手也應(yīng)根據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展不同階段的特點(diǎn)進(jìn)行引導(dǎo)。
發(fā)揮政策引導(dǎo)作用
風(fēng)電、太陽(yáng)能發(fā)電等新能源行業(yè)是戰(zhàn)略型新興產(chǎn)業(yè)，發(fā)展初期離不開(kāi)政府的補(bǔ)貼扶持，這在包括中國(guó)在內(nèi)的全球很多國(guó)家得到了驗(yàn)證。然而，一個(gè)行業(yè)不能永遠(yuǎn)依靠補(bǔ)貼，隨著新能源行業(yè)規(guī)模的逐漸擴(kuò)大，相關(guān)政策和管理理念應(yīng)逐步淡出扶持和補(bǔ)貼機(jī)制，逐步進(jìn)入商業(yè)化階段，最終形成政府政策引導(dǎo)與綠色電力市場(chǎng)機(jī)制有機(jī)結(jié)合的政策體系，只有這樣，新能源產(chǎn)業(yè)才能健康、持續(xù)發(fā)展。
國(guó)家電網(wǎng)公司研究室副主任邱忠濤認(rèn)為，未來(lái)有必要進(jìn)一步豐富政策機(jī)制，變強(qiáng)補(bǔ)為溫補(bǔ)，既重視統(tǒng)籌規(guī)劃，給予可再生能源必要的成長(zhǎng)空間，也要對(duì)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行約束和引導(dǎo)，更多發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的決定性作用，促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)、降低成本、優(yōu)化布局、激勵(lì)消納，保證高質(zhì)量發(fā)展。當(dāng)前，隨著綠色證書(shū)交易機(jī)制的推出，可再生能源配額制進(jìn)入籌劃階段，這種政策演變趨勢(shì)正在顯現(xiàn)。
國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布的《能源發(fā)展戰(zhàn)略行動(dòng)計(jì)劃(2014～2020年)》確定，到2015年非化石能源消費(fèi)比重提高到11.4%，到2020年，非化石能源占一次能源消費(fèi)比重達(dá)到15%。
為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，盡管目前電力需求增長(zhǎng)疲軟，但未來(lái)一段時(shí)間政府還將會(huì)從政策上大力支持風(fēng)電和太陽(yáng)能發(fā)展。
此外，根據(jù)2017年全國(guó)能源工作會(huì)議提出的目標(biāo)，要在2017年實(shí)現(xiàn)新增風(fēng)電裝機(jī)2000萬(wàn)千瓦和光伏新增裝機(jī)1500萬(wàn)千瓦。
因此，未來(lái)新能源發(fā)展主要矛盾集中在消納難，但同時(shí)又需要面對(duì)大規(guī)模棄風(fēng)棄光背景下進(jìn)一步擴(kuò)大規(guī)模的困局。屆時(shí)，如何調(diào)整政策機(jī)制，引導(dǎo)解決消納難將成為關(guān)鍵。
今年2月，國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部、國(guó)家能源局發(fā)布《關(guān)于試行可再生能源綠色電力證書(shū)核發(fā)及自愿認(rèn)購(gòu)交易制度的通知》，要求綠色電力證書(shū)自今年7月1日起開(kāi)展認(rèn)購(gòu)工作，認(rèn)購(gòu)價(jià)格按照不高于證書(shū)對(duì)應(yīng)電量的可再生能源電價(jià)附加資金補(bǔ)貼金額，由買賣雙方自行協(xié)商或者通過(guò)競(jìng)價(jià)確定。
這意味著，風(fēng)電、光伏發(fā)電企業(yè)出售可再生能源綠色電力證書(shū)后，相應(yīng)的電量不再享受國(guó)家可再生能源電價(jià)附加資金的補(bǔ)貼。
通知進(jìn)一步明確自2018年起適時(shí)啟動(dòng)可再生能源電力配額考核和綠色電力證書(shū)強(qiáng)制約束交易。在電力行業(yè)整體供大于求背景下，真正可以有效解決棄風(fēng)棄光的措施是推行可再生能源配額制，而綠色電力證書(shū)的交易可以為配額制提供靈活性、降低強(qiáng)制配額的成本。
在年初召開(kāi)的“可再生能源配額制和綠色電力證書(shū)交易制度研討會(huì)暨綠色電力消費(fèi)合作組織籌備會(huì)”上，龍?jiān)措娏瘓F(tuán)股份有限公司黨組書(shū)記黃群指出，發(fā)電企業(yè)要承擔(dān)減排義務(wù)，更需要當(dāng)?shù)卣婪男新氊?zé)，電網(wǎng)企業(yè)承擔(dān)綠色電力的責(zé)任，而且在推行綠色電力交易制度的同時(shí)，還應(yīng)積極探索實(shí)施可再生能源配額制，并針對(duì)我國(guó)可再生能源政策支持體系作出調(diào)整和完善，共同促進(jìn)可再生能源的持續(xù)發(fā)展。
金風(fēng)科技總裁王海波表示，綠色證書(shū)一定不能是自愿認(rèn)購(gòu)，一定要用國(guó)家和政策的頂層設(shè)計(jì)，采用可再生能源的強(qiáng)制配額，把綠色電力交易強(qiáng)制到電網(wǎng)企業(yè)、發(fā)電企業(yè)、售電企業(yè)，作為地方政府的考核指標(biāo)，才能夠?qū)崿F(xiàn)中國(guó)到2020年綠色能源消費(fèi)15%的這樣一個(gè)基本比例，才能夠?qū)崿F(xiàn)風(fēng)電9%消費(fèi)這樣的一個(gè)基本比例。
可再生能源消納目標(biāo)的達(dá)成，需要將目標(biāo)分解落實(shí)，國(guó)家層面的指標(biāo)要細(xì)化落實(shí)到各地及各行業(yè)，否則就會(huì)出現(xiàn)“三個(gè)和尚沒(méi)水吃”的結(jié)果。
不論何種政策，不論如何施策，政策手段都要以技術(shù)為支撐，并同市場(chǎng)機(jī)制相配合，最終的目的是促進(jìn)風(fēng)電、太陽(yáng)能發(fā)電的高效利用，促進(jìn)我國(guó)能源清潔轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)能源的歷史性變革。
