美國(guó)當(dāng)?shù)貢r(shí)間1月20日，特朗普政府公布其能源政策——“美國(guó)第一能源計(jì)劃”，旗幟鮮明指出了其執(zhí)政時(shí)期的能源發(fā)展重點(diǎn)，并否定了奧巴馬政府的“氣候行動(dòng)計(jì)劃”。這一政策不僅將深刻影響美國(guó)本土、中美合作以及世界的能源發(fā)展，也將為全球和中國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化帶來(lái)諸多不確定因素，并在一定程度上改變?nèi)驊?yīng)對(duì)氣候變化治理的格局。
“美國(guó)第一能源計(jì)劃”的核心要點(diǎn)
美國(guó)可能會(huì)從石油進(jìn)口國(guó)轉(zhuǎn)變?yōu)槭蜕a(chǎn)國(guó)
特朗普政府發(fā)布的“美國(guó)第一能源計(jì)劃”的核心要點(diǎn)包括：能源盡量自給自足、取消“氣候行動(dòng)計(jì)劃”、開(kāi)發(fā)本土頁(yè)巖油氣、支持并振興清潔煤炭工業(yè)、能源發(fā)展以保護(hù)環(huán)境為優(yōu)先等內(nèi)容。
第一，降低能源價(jià)格，盡量開(kāi)發(fā)本土能源，減少國(guó)外石油進(jìn)口。其目標(biāo)是要加大美國(guó)本土原油生產(chǎn)，降低美國(guó)人使用能源的價(jià)格，擺脫美國(guó)對(duì)進(jìn)口能源的依賴，以增進(jìn)美國(guó)能源安全。在這一戰(zhàn)略目標(biāo)之下，美國(guó)很可能會(huì)從石油進(jìn)口國(guó)轉(zhuǎn)變?yōu)槭蜕a(chǎn)國(guó)，這將深刻改變?nèi)蚴褪袌?chǎng)供需，并極大削弱石油輸出國(guó)組織和俄羅斯對(duì)國(guó)際石油市場(chǎng)的影響。
第二，為美國(guó)能源工業(yè)松綁，取消對(duì)美國(guó)能源有害的“氣候行動(dòng)計(jì)劃”。2013年6月奧巴馬政府提出的“氣候行動(dòng)計(jì)劃”，旨在通過(guò)大力發(fā)展清潔能源和提高能效，降低美國(guó)源自能源生產(chǎn)和使用的碳污染和溫室氣體排放，并積極應(yīng)對(duì)氣候變化對(duì)美國(guó)的影響，同時(shí)在國(guó)際應(yīng)對(duì)氣候變化的行動(dòng)中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用。顯然，特朗普政府一要保護(hù)美國(guó)本土能源產(chǎn)業(yè)重點(diǎn)，而“氣候行動(dòng)計(jì)劃”將在一定程度上約束化石燃料的開(kāi)采、煤炭產(chǎn)業(yè)的振興;二是反對(duì)美國(guó)在應(yīng)對(duì)氣候變化的國(guó)際合作中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，不給自身的能源發(fā)展及其所導(dǎo)致的碳排放增加限制性條件。
第三，繼續(xù)頁(yè)巖革命，以美國(guó)能源生產(chǎn)的收入重建道路、學(xué)校、橋梁和公共設(shè)施。奧巴馬政府實(shí)施加大本土頁(yè)巖油氣開(kāi)發(fā)的戰(zhàn)略，頁(yè)巖油產(chǎn)量自2005年的9000萬(wàn)桶左右，增加到2015年的17億桶左右。資源豐富、技術(shù)成熟和政策扶持到位是美國(guó)頁(yè)巖油氣生產(chǎn)快速增長(zhǎng)的三大因素。而頁(yè)巖油氣商業(yè)化生產(chǎn)的成功，給美國(guó)創(chuàng)造了成千上萬(wàn)的就業(yè)機(jī)會(huì)，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇。這非常符合特朗普政府“美國(guó)第一”的宗旨?？梢灶A(yù)見(jiàn)，新政府將繼續(xù)出臺(tái)新的政策和方法，進(jìn)一步推進(jìn)頁(yè)巖油氣技術(shù)創(chuàng)新，降低油氣開(kāi)發(fā)成本。同時(shí)，關(guān)注“民生”的特朗普政府，以能源收入進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資，也將有效刺激經(jīng)濟(jì)。
第四，支持清潔煤技術(shù)，重振美國(guó)煤炭工業(yè)。美國(guó)也是煤炭消費(fèi)大國(guó)，奧巴馬政府執(zhí)政期間已推出清潔煤計(jì)劃作為應(yīng)對(duì)氣候變化的重要內(nèi)容之一，并投入巨資用于碳捕捉與封存技術(shù)(CCS)的研究與應(yīng)用,同時(shí)推進(jìn)實(shí)施煤炭產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。與歐洲“談煤色變”不同，特朗普政府否定“氣候行動(dòng)計(jì)劃”無(wú)疑是為其煤炭工業(yè)的發(fā)展松綁，通過(guò)CCS技術(shù)的廣泛運(yùn)用，提高能效，減少污染，大力振興煤炭相關(guān)工業(yè)，并進(jìn)一步創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)。
第五，能源政策將致力于保護(hù)環(huán)境與資源。特朗普政府推動(dòng)能源發(fā)展以保護(hù)清潔的空氣和水、保護(hù)自然棲息地和自然資源為優(yōu)先，為此，發(fā)展清潔能源和提高能效是其應(yīng)有之義。這說(shuō)明其并沒(méi)有全盤(pán)否定 “氣候行動(dòng)計(jì)劃”，該計(jì)劃的核心之一是推動(dòng)清潔能源發(fā)展。當(dāng)然，由于特朗普政府更加關(guān)注石油自給自足以及煤炭工業(yè)的振興，清潔能源在奧巴馬執(zhí)政時(shí)期的飛速發(fā)展態(tài)勢(shì)或?qū)⒎啪彙?/p>
對(duì)全球應(yīng)對(duì)氣候變化行動(dòng)產(chǎn)生消極影響
但無(wú)法改變綠色低碳發(fā)展的潮流和趨勢(shì)
“美國(guó)第一能源計(jì)劃”替代奧巴馬政府的“氣候行動(dòng)計(jì)劃”，是特朗普政府“美國(guó)利益第一”“從全球事務(wù)中脫身”的具體表現(xiàn)之一，這勢(shì)必會(huì)對(duì)全球應(yīng)對(duì)氣候變化行動(dòng)產(chǎn)生消極影響。但是，氣候變化已經(jīng)成為全球最嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)之一，綠色低碳發(fā)展已成為世界發(fā)展的潮流和趨勢(shì)，各個(gè)國(guó)家都在積極轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、調(diào)整結(jié)構(gòu)來(lái)保護(hù)生活環(huán)境和應(yīng)對(duì)氣候變化，美國(guó)新政府的政策無(wú)法改變這一歷史趨勢(shì)。
第一，全球應(yīng)對(duì)氣候變化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)難度加大。2016年4月22日，包括中美在內(nèi)的175個(gè)國(guó)家共同簽署了《巴黎協(xié)定》，根據(jù)協(xié)定，各方將加強(qiáng)對(duì)氣候變化威脅的全球應(yīng)對(duì)，把全球平均氣溫較工業(yè)化前水平升高控制在2攝氏度之內(nèi)，并為把升溫控制在1.5攝氏度之內(nèi)而努力。各國(guó)將盡快實(shí)現(xiàn)溫室氣體排放達(dá)峰，并在本世紀(jì)下半葉實(shí)現(xiàn)溫室氣體凈零排放,協(xié)定已于2016年11月4日正式生效。特朗普政府的能源政策顯然并未將《巴黎協(xié)定》的目標(biāo)作為其能源發(fā)展重點(diǎn)的約束，甚至鼓勵(lì)石油和煤炭工業(yè)的發(fā)展是在反其道而行?？梢钥隙ǖ氖?，不管美國(guó)未來(lái)會(huì)否退出《巴黎協(xié)定》，作為全球第二大碳排放國(guó)和第三大人均碳排放國(guó)，美國(guó)并不打算為全球應(yīng)對(duì)氣候變化貢獻(xiàn)力量，不承擔(dān)國(guó)際責(zé)任，甚至很有可能成為碳排放絕對(duì)量增加的國(guó)家，加大全球應(yīng)對(duì)氣候變化目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的難度。
第二，全球應(yīng)對(duì)氣候變化的消極力量增強(qiáng)，但影響力度有限。從歷史來(lái)看，在應(yīng)對(duì)氣候變化問(wèn)題上，發(fā)達(dá)國(guó)家陣營(yíng)由歐盟起主導(dǎo)作用,以美國(guó)為代表的傘形國(guó)家一直是一股消極力量，美國(guó)、加拿大、澳大利亞等國(guó)家由于政黨更迭，氣候政策時(shí)常改變，但都沒(méi)有阻止全球共同行動(dòng)的趨勢(shì)。例如，在沒(méi)有美國(guó)、加拿大等國(guó)的參與下，《京都議定書(shū)》仍然在全球氣候治理中發(fā)揮了重要作用，為后續(xù)國(guó)際氣候治理發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。隨著《巴黎協(xié)定》的簽署和生效，雖然美國(guó)的態(tài)度改變?cè)鰪?qiáng)了應(yīng)對(duì)氣候變化的消極力量，但其影響力度有限，而且美國(guó)具有立法權(quán)的州級(jí)應(yīng)對(duì)氣候變化政策和行動(dòng)依然還會(huì)持續(xù)，如以加州為首的西部各州的共同行動(dòng)。
第三，氣候融資將受到一定程度影響。在資金支持方面，在2020年以后發(fā)達(dá)國(guó)家向發(fā)展中國(guó)家每年至少動(dòng)員1000億美元的資金支持，幫助后者減緩和適應(yīng)氣候變化。在氣候資金方面，美國(guó)的消極態(tài)度必然會(huì)影響資金的供給，甚至?xí)绊懫渌l(fā)達(dá)國(guó)家的資金供給行為。但發(fā)達(dá)國(guó)家向發(fā)展中國(guó)家持續(xù)提供資金支持以幫助其應(yīng)對(duì)氣候變化這一行動(dòng)方向不可逆轉(zhuǎn)。2016年發(fā)達(dá)國(guó)家公布的《1000億美金路線圖》中，美國(guó)政府承諾到2020年適應(yīng)贈(zèng)款年額度增加4億美金，這一承諾很難由特朗普政府來(lái)履行，但從資金數(shù)額上看，不會(huì)對(duì)資金供給造成實(shí)質(zhì)的影響。
第四，全球應(yīng)對(duì)氣候變化治理格局將進(jìn)一步改變。一直以來(lái)，全球應(yīng)對(duì)氣候變化形成了以歐盟、傘形集團(tuán)、基礎(chǔ)四國(guó)為首的三大陣營(yíng)，歐盟是全球應(yīng)對(duì)氣候變化行動(dòng)的引領(lǐng)，當(dāng)前受到歐盟經(jīng)濟(jì)狀況不佳、“英國(guó)脫歐”事件以及其他潛在的風(fēng)險(xiǎn)事件的影響。傘形集團(tuán)以美國(guó)為首，特朗普政府反對(duì)美國(guó)在國(guó)際應(yīng)對(duì)氣候變化的行動(dòng)中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，包括與其他國(guó)家的雙邊合作，以及在國(guó)際機(jī)構(gòu)和平臺(tái)上的多邊磋商及合作。美國(guó)在氣候變化政策上的倒退，將對(duì)未來(lái)全球應(yīng)對(duì)氣候變化的國(guó)際合作增加更多變數(shù)和阻力。相比之下，基礎(chǔ)四國(guó)在全球氣候變化治理中的重要性將大大增強(qiáng)，尤其是中國(guó)政府態(tài)度明確，堅(jiān)持應(yīng)對(duì)氣候變化目標(biāo)不變，給全球應(yīng)對(duì)氣候變化行動(dòng)增強(qiáng)了信心。
對(duì)中國(guó)的影響和中國(guó)的應(yīng)對(duì)策略
把握機(jī)遇，謹(jǐn)防貿(mào)易保護(hù)主義
特朗普能源政策會(huì)對(duì)中國(guó)的能源發(fā)展、中美合作以及全球應(yīng)對(duì)氣候變化治理產(chǎn)生積極和消極影響，中國(guó)要充分認(rèn)識(shí)到特朗普政府各項(xiàng)政策以“美國(guó)利益第一”“創(chuàng)造更多就業(yè)”、“減少國(guó)際責(zé)任”的精髓，充分利用其能源政策給中國(guó)帶來(lái)的機(jī)遇，謹(jǐn)防貿(mào)易保護(hù)主義，及時(shí)應(yīng)對(duì)美國(guó)可能針對(duì)中國(guó)采取的措施。
第一，把握中美能源合作發(fā)展機(jī)遇，增強(qiáng)國(guó)家能源安全。由于中國(guó)是世界最大原油消費(fèi)國(guó)和進(jìn)口國(guó)之一，美國(guó)增加頁(yè)巖油開(kāi)發(fā)并減少原油進(jìn)口的戰(zhàn)略，會(huì)進(jìn)一步加大國(guó)際原油價(jià)格長(zhǎng)期下行壓力，有利于中國(guó)降低原油進(jìn)口成本，增加國(guó)家石油儲(chǔ)備，增進(jìn)國(guó)家能源安全。此外，中美兩國(guó)均為煤炭消費(fèi)大國(guó)，美國(guó)政府對(duì)清潔煤技術(shù)的大力支持有望為中美兩國(guó)在既有基礎(chǔ)上進(jìn)一步深化清潔煤合作帶來(lái)有利機(jī)遇。
第二，避免清潔能源投資增速放緩，促進(jìn)相關(guān)技術(shù)創(chuàng)新。目前中美兩國(guó)分別位列全球清潔能源研發(fā)投資第一、第二位，是全球清潔能源產(chǎn)業(yè)投資第一、第二大國(guó)家。盡管特朗普政府沒(méi)有明確否定對(duì)清潔能源發(fā)展的支持，受取消“氣候行動(dòng)計(jì)劃”的影響，油氣價(jià)格將長(zhǎng)期低位運(yùn)行，清潔能源沒(méi)有成本優(yōu)勢(shì)，將可能延阻清潔能源取代煤炭、石油等化石能源的進(jìn)程，直接影響投資者對(duì)清潔能源領(lǐng)域的投資判斷。為此，我國(guó)應(yīng)加快清潔能源技術(shù)的研發(fā)創(chuàng)新，促進(jìn)清潔能源成本的進(jìn)一步下降，增強(qiáng)價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)力。另外，加強(qiáng)跨省跨區(qū)輸電網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，為清潔能源提供更大的消納市場(chǎng)。
第三，應(yīng)對(duì)新型復(fù)雜的能源地緣形勢(shì)，加強(qiáng)“一帶一路”能源合作。值得關(guān)注的是，特朗普政府首次提出將與海灣國(guó)家建立積極的能源關(guān)系，作為美國(guó)反恐戰(zhàn)略的一部分。美國(guó)將能源關(guān)系作為地緣政治工具，意味著最大的原油消費(fèi)國(guó)和進(jìn)口國(guó)之一的中國(guó)未來(lái)面臨的能源地緣形勢(shì)會(huì)進(jìn)一步復(fù)雜化。中國(guó)應(yīng)在“一帶一路”倡議指導(dǎo)下，抓住美國(guó)能源政策改變的時(shí)機(jī)，加強(qiáng)與“一帶一路”沿線國(guó)家在能源領(lǐng)域的合作，加大從這些國(guó)家進(jìn)口油氣的力度，滿足國(guó)內(nèi)的能源需求。同時(shí)，這些國(guó)家有發(fā)展核電、風(fēng)電、水電、太陽(yáng)能發(fā)電等的需求，我國(guó)也可以增加對(duì)這些領(lǐng)域的投資和參與，進(jìn)一步增強(qiáng)國(guó)家能源安全。
第四，謹(jǐn)防中美清潔能源貿(mào)易摩擦升級(jí)，積極采取反制應(yīng)對(duì)措施。當(dāng)前，中國(guó)已經(jīng)成為世界最大的可再生能源生產(chǎn)國(guó)和消費(fèi)國(guó)，是世界最大的風(fēng)能、太陽(yáng)能以及水電市場(chǎng)。在奧巴馬政府時(shí)期，美國(guó)政府全方位幫助美國(guó)企業(yè)拓展中國(guó)的清潔能源市場(chǎng)。但卻通過(guò)反傾銷反補(bǔ)貼調(diào)查等措施限制中國(guó)相關(guān)產(chǎn)品和服務(wù)進(jìn)入美國(guó)市場(chǎng)，為了給美國(guó)創(chuàng)造更多的就業(yè)機(jī)會(huì)，特朗普政府有可能會(huì)進(jìn)一步加大對(duì)本土清潔能源企業(yè)的保護(hù)和支持力度，甚至對(duì)來(lái)自中國(guó)的進(jìn)口產(chǎn)品收取高關(guān)稅，未來(lái)中美兩國(guó)在清潔能源產(chǎn)品貿(mào)易領(lǐng)域有摩擦升級(jí)的可能。對(duì)此，中國(guó)一方面要采取反制措施，另一方面要積極開(kāi)拓其他國(guó)家的市場(chǎng)，并刺激內(nèi)需。
第五，把握全球氣候變化治理主動(dòng)權(quán)，積極部署國(guó)際合作。中國(guó)應(yīng)繼續(xù)堅(jiān)持和倡導(dǎo)《巴黎協(xié)定》，這樣既可以增加中國(guó)的國(guó)際影響力，占領(lǐng)道德制高點(diǎn)，發(fā)展和強(qiáng)化合作伙伴，又可以推進(jìn)國(guó)內(nèi)的能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和環(huán)境保護(hù)。同時(shí)，隨著美國(guó)成為氣候變化問(wèn)題的眾矢之的，將緩解中國(guó)的減排壓力。中國(guó)在氣候變化行動(dòng)方面，要保持積極的態(tài)度，但不急于進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的國(guó)際投入，需適應(yīng)國(guó)際形勢(shì)，做最有利于中國(guó)發(fā)展的部署。
第六，開(kāi)拓氣候資金供給渠道，推進(jìn)氣候融資全球合作。特朗普政府對(duì)“氣候變化行動(dòng)”的否定會(huì)導(dǎo)致國(guó)際氣候資金流入的減少，對(duì)此我國(guó)應(yīng)做好準(zhǔn)備，開(kāi)拓和增加國(guó)際氣候資金的供給渠道，并加強(qiáng)和完善國(guó)內(nèi)氣候資金的供給。中國(guó)綠色金融的蓬勃發(fā)展就為氣候融資提供了良好的途徑和借鑒，并為氣候融資全球合作提供了很好的切入點(diǎn)。此外，中國(guó)還應(yīng)加大南南合作的力度及宣傳，推動(dòng)在落后發(fā)展中國(guó)家的減緩和適應(yīng)投資，加大能源建設(shè)支持力度。
