關于增量配電改革的分享(一)
2021年中青年干部培訓班二班第二組 高志華
近日在課余時間與同學們聊到目前正在開展的電力體制改革，有兩、三位同學都對增量配網改革表現出了濃厚的興趣。由于工作原因，我有幸全程參與了這項改革任務，期間積累了些許經驗，借此機會與大家分享?？紤]到增量配網改革涉及面廣，內容較多，初步打算用三到四篇短文把向增量配網改革的來龍去脈以及我們主要的工作給大家做個簡介，其中難免有認識不到位，表述不完備，甚至觀點、看法不恰當的，也請大家批評指正。下面先說說整體的情況。
一、增量配電業(yè)務改革的背景和意義(為啥要干？)
(一)國企改革和電力體制改革的要求
十八大以來，在“四個全面”戰(zhàn)略布局下，經濟體制的改革走向深水區(qū)，其中，國企改革與電力體制改革給電網企業(yè)提出了新的要求。2015年中共中央國務院印發(fā)《關于深化國有企業(yè)改革的指導意見》(中發(fā)22號文)，明確了國有企業(yè)改革目標是“到2020年，在國有企業(yè)改革重要領域和關鍵環(huán)節(jié)取得決定性成果，形成更加符合我國基本經濟制度和社會主義市場經濟發(fā)展要求的國有資產管理體制、現代企業(yè)制度、市場化經營機制，培育一大批具有創(chuàng)新能力和國際競爭力的國有骨干企業(yè)”。
2015年中共中央國務院印發(fā)了《關于進一步深化電力體制改革的若干意見》(簡稱9號文)，標志著電力體制改革拉開了帷幕。新一輪電力體制改革的主導思想是“管住中間、放開兩頭”，重在調整電網企業(yè)的功能定位，有序開放競爭性業(yè)務，建立健全全電力行業(yè)體制。
(二)對開展增量配電業(yè)務改革的理解
首先，可以從馬克思政治經濟學中生產力與生產關系相適應這一基本原理中去探尋答案。電力體制改革是主動適應社會經濟發(fā)展的一種改革，目的是要進一步激發(fā)和釋放電力行業(yè)的生產力。其次，作為關系國計民生的重要公共服務性行業(yè)，在制度層面的改革應該是相對穩(wěn)妥的；而從服務的主動性和超前性而言，電力行業(yè)的發(fā)展又應該適度超前于經濟社會的發(fā)展。改革需要在充分考慮這些因素的前提下，找到突破點以先行先試。再次，矛盾既有普遍性也有特殊性，不同區(qū)域的主要矛盾及其解決方案不盡相同，開展試點可以進一步暴露問題，為后續(xù)的改革積累經驗。
具體來講，可以概括為建立“管住中間，放開兩頭”的體制架構，穩(wěn)步推進改革走深走實。通過混合所有制形式，為配電網打上“市場化”的烙印，促進電網建設發(fā)展(尤其是邊遠地區(qū))，提高電網運營效率。拉動社會投資，給社會資本提供新的投資增長點。引入售電主體形成競爭，促使電網企業(yè)主動提升客戶服務水平，提供更為全方位的增值服務，為客戶創(chuàng)造價值。
二、增量配電業(yè)務基本概念和相關政策關鍵點(怎么干？)
(一)基本概念
增量配網，顧名思義就是新增加的配電網，主要包括兩個方面：一是新增110千伏及以下電壓等級電網和220千伏及以下電壓等級工業(yè)園區(qū)(經濟開發(fā)區(qū))等局域電網；二是除電網企業(yè)存量資產外，由其他企業(yè)投資、建設和運營的存量配電網。
(二)重要文件及其關鍵點
1、《關于進一步深化電力體制改革的若干意見》(9號文)(2015年3月)標志著配售電業(yè)務改革的全面啟動。
旨在建立一個市場機制更靈活、體制更開放的新的電力體制。以“管住中間、放開兩頭”為核心。將“穩(wěn)步推進售電側改革，有序向社會資本開放配售電業(yè)務”列為本輪電力體制改革的七大重點任務之一。
2、《有序開放配電業(yè)務管理辦法》(2016年10月)
明確配電網項目業(yè)主準入條件、權利義務等，鼓勵電網公司與社會資本通過股權合作等方式成立產權多元化公司經營配電網。
3、《發(fā)改委能源局關于規(guī)范開展增量配電業(yè)務改革試點的通知》(2016年11月)
啟動第一批105個增量配電網改革試點項目，明確增量配電網的電壓等級，強調采用市場化方式確定業(yè)主、規(guī)范配網運營、電網公司應無歧視開放電網。截止目前，先后在全國范圍內共開展了五批試點。
4、《售電公司準入與退出管理辦法》(2016年10月)、《關于對擁有配電網運營權的售電公司頒發(fā)管理電力業(yè)務許可證(供電類)有關事項的通知》(2016年12月)
針對擁有配電網運營權的售電公司明確了權利、義務。對許可條件、材料申請、辦理流程、頒發(fā)機構作出明確規(guī)定。
5、《國家發(fā)改委電力體制改革專題會議紀要》(2017年8月)
地方政府不得指定項目業(yè)主，第一批試點中電網公司控股、參股的項目不得超過50%，原則上不搞絕對控股。
6、《關于進一步推進增量配電業(yè)務改革的通知(征求意見稿)》(2018年3月)
明確增量配網范圍包括：已納入配電網規(guī)劃，但尚未核準的配網項目；已獲項目核準，但未開工建設的項目；已獲核準并開工，但完成投資不足10%的項目；由于歷史原因，地方或用戶無償移交給電網企業(yè)運營的配電設施。
7、《廣東省有序開放配電業(yè)務實施方案》(2017年1月)
整合了國家發(fā)改委印發(fā)的《有序放開配電網業(yè)務管理辦法》和《關于規(guī)范開展增量配電業(yè)務改革試點的通知》相關要求。該方案總體體現了積極穩(wěn)妥的態(tài)度，希望在試點項目中尋求可靠、穩(wěn)妥的模式，體現示范意義。同時，文件支持電網公司參與試點項目。
(三)電網公司面臨的形勢(挑戰(zhàn)與機遇)
增量配電業(yè)務改革試點范圍不斷放開，即電網公司實際投資未超過10%的項目均要放開。鼓勵電網公司開放存量資產，與社會資本共同建設運營，進一步加大開放力度。負荷集中的優(yōu)質園區(qū)成為社會資本的爭搶熱點，電網公司應積極參與競爭，爭取優(yōu)質試點資源。
地方政府對增量配網管理權不斷加大。由地方政府確認的主管部門來負責試點上報和配電區(qū)域劃分。
地方政府主要訴求--降低電價。從實踐來看，降低配電價格是不少地方政府(地市、縣區(qū)政府尤為明顯)開放增量配網的目的之一。增量配網本身的盈利能力受到壓縮，電網公司參與增量配網要不斷探索提高效率、降低成本，并關注售電側增值服務。
電網企業(yè)參與項目競爭限制越來越多。經過第一批試點之后，國家明確劃定電網公司控股、參股的項目比例不得超過50%，不搞絕對控股。
以增量改革探尋存量改革的方向發(fā)展。政策要求電網公司應向項目業(yè)主無歧視開放電網，提供優(yōu)質并網服務。電網公司一方面應加強對技術標準建立的影響，另一方面應積極研究、爭取在并網服務中實現大電網附加服務與新增成本的價值兌現。
運營模式多元化發(fā)展。改革政策“鼓勵發(fā)展以可再生能源就近消納以促進能源梯級利用為目的的局域網、微電網”，不限制新能源分布式向用戶直供電。電網公司應充分發(fā)揮資產、技術、資金優(yōu)勢，在條件合適的區(qū)域主動投資建設運營分布式發(fā)電項目，向產業(yè)鏈上游延伸，實現發(fā)配售一體化。
由上述可見，增量配網改革對現存電網企業(yè)的挑戰(zhàn)是顯而易見的，但同時也為電網企業(yè)提升自身能力和水平提供了有效的激勵。如果做好了，就是電網企業(yè)發(fā)展的一個重要機遇。
三、其他市場主體在增量配電業(yè)務改革中的訴求(知己知彼)
(一)地方政府
從增量配網項目申報試點到最終建成運營的全過程，地方政府都扮演重要角色。地方政府期望以較低的財務壓力提升地方基礎設施，拉動地方經濟。促進電纜下地，改善城市環(huán)境。降低電價，獲得改革業(yè)績。其中，增量配網配電價格不得高于同類用戶相同電壓等級接入對應省級電網的輸配電價是關鍵。
(二)發(fā)電企業(yè)
以配電項目促進售電業(yè)務。助力轉型升級，為自身“發(fā)配售一體化”轉型升級做鋪墊。向用戶直供電，形成壟斷，獲取更高利潤。
(三)電力用戶、民營企業(yè)
產業(yè)園區(qū)可在項目規(guī)劃階段獲得發(fā)言權，并在以后的建設運營中進行經營決策參與，獲得更好的電力服務保障。促進降低電價以增強園區(qū)招商優(yōu)勢。促進用電企業(yè)降低成本從而提升盈利能力。
四、積極面對增量配電業(yè)務改革(我們準備這么干)
國有企業(yè)是中國特色社會主義的重要物質基礎和政治基礎，是我們黨執(zhí)政興國的重要支柱和依靠力量。按照新一輪國有企業(yè)改革的戰(zhàn)略部署，我們應理直氣壯地做強做優(yōu)，在公平競爭中進一步鍛煉能力，提升水平。
(一)以開放姿態(tài)，在改革中做好先鋒模范
位于中國改革開放的前沿廣東省，廣東電網公司肩負著國有企業(yè)改革和電力體制改革的雙重改革任務。廣東電網以極高的政治站位，積極支持改革、擁護改革、快速響應改革，在改革中發(fā)揮積極正面作用。
(二)發(fā)揮自身技術和管理優(yōu)勢，引導改革向穩(wěn)妥方向發(fā)展
深入研究政策，解讀政策，全力參與配網改革。
積極與省政府發(fā)改部門溝通，幫助政府部門進行電力專業(yè)方面政策解讀，保障改革的有序開展。確保電力供應的基本盤可靠、穩(wěn)定。
(三)積極參與競爭，合法合規(guī)取得項目業(yè)主
主動開展謀劃部署，維護企業(yè)核心利益。電網是企業(yè)核心業(yè)務的物質基礎，我們有理由也有必要建強建好電網。按照“一項一策、全力爭取、超前做好規(guī)劃”的工作要求，擁護改革、擁抱改革，積極參與試點項目的競爭，嚴格執(zhí)行改革文件中對于股權不超過50%的要求，力爭項目的運營權。
五、參與增量配電改革的工作思路(具體的干法)
深入研究、審時度勢，全力支持增配改革。
加強溝通，敢于發(fā)聲，爭取各級政府支持。
提前謀劃，一項一策、提前做好專項規(guī)劃。
轉變觀念，提高服務，加強客戶資產接收。
任何時間、任何場合都始終高舉改革旗幟，積極擁護改革。無論是省公司還是地市局(縣區(qū)局)，都統(tǒng)一思想，結合形勢變化，及時調整工作策略。
確立公司改革方針。印發(fā)了參與增量配電業(yè)務改革的一系列指導性文件，如《廣東電網公司參與增量配電網項目競爭業(yè)務指導意見》、《廣東電網有限責任公司增量配網業(yè)務工作方案》、《增量配電網競爭策略研究報告》、《增量配電業(yè)務改革試點項目領導小組工作會議紀要》等。
從無到有，建立了一整套配合增量配網改的制度、流程、管理標準和技術標準，明確各部門各單位的職能和職責。從根本上為基層單位理解和參與改革提供了具體的行動指南和工作方法。大大提高了公司內部縱向貫通和橫向協(xié)同的效率，并最終并入常態(tài)化業(yè)務進行管理。
積極與省政府溝通，從頂層設計上確保廣東省增量配電改革業(yè)務依法依規(guī)開展。電網企業(yè)是技術密集型、資金密集型企業(yè)，地方政府、能源主管部門、其他社會資本，哪怕是同為電力企業(yè)的發(fā)電企業(yè)，也不了解電網的建設、運營等具體細節(jié)。本次增量配電業(yè)務改革由地方政府具體執(zhí)行，社會資本參與電網建設及經營。面對這種情況，為了切實推進增量配電業(yè)務改革，落實國家的改革意圖，讓改革紅利真正落到實處，落到最終用戶，我們組織省、市各專業(yè)專家，花費大量時間，認真解讀改革政策與改革意圖，結合電網企業(yè)的實際情況研究并向政府提出了切實可行的改革路徑。經過努力，廣東省落實國家改革政策的文件全部征求并采納了公司的意見與建議，確保改革方向正確、措施可行、目標可達。
同時，我們積極協(xié)助省政府編制印發(fā)一些列增量配電業(yè)務改革的制度性文件，如《廣東省有序開放配電網業(yè)務實施方案》等。主動為廣東省編制了配網規(guī)劃技術標準，使配網服務均等化。形成93份技術標準全面覆蓋了供電服務所有具體業(yè)務領域，共3000余頁，近兩百萬字。
提前謀劃、嚴密部署，一項一策，提前做好專項規(guī)劃，占據試點項目申報和競爭的主動權。全程參與省、市、區(qū)縣等各級政府的試點方案制定，協(xié)助地方政府篩選試點，確保省內改革符合國家導向。對于違反改革政策和改革精神的試點及行為，堅決表明我方態(tài)度。如該園區(qū)已有電網覆蓋量或開展的電網投資規(guī)模已超過了“增量配電網”區(qū)域、地方電源企業(yè)試圖實現“直供電”形成壟斷等情況。
全力爭取業(yè)主資格。在改革過程中，部分社會輿論不清楚行業(yè)實際情況，認為電網企業(yè)應該退出增量配電業(yè)務市場。對此，廣東電網公司積極與地方政府、能源主管部門、社會資本開展對話，闡明公司保證國有資本保值增值的政治責任，解釋電網企業(yè)參與試點對順利推進改革的重要意義。經過反復溝通解釋，廣東省各地政府、參與改革的社會資本均認可了公司參與試點工作對改革的積極意義。
轉變觀念，提升服務。增量配電業(yè)務的競爭，不僅僅是資產和運營權的競爭，還是對客戶的競爭。增量配電網改革通過打破壟斷，讓客戶可以選擇令自己滿意的配售電商。電網企業(yè)要獲得用戶的認可，最重要的就是讓用戶感到滿意，實現用戶的價值，真正解放用戶，這就要求我們的內部也要進行深刻變革。
(未完待續(xù))
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