配電側(cè)改革的最重要的目的是通過引入外部資本，提高投資和管理效率，而不能僅僅把原本由國有投資的領(lǐng)域簡單地放給非國有資本進(jìn)入。
有序向社會資本放開增量配電業(yè)務(wù)是中發(fā)9號文電力改革的主要任務(wù)“三放開”中的一項。增量配電投資業(yè)務(wù)放開的目的是加強監(jiān)管，促進(jìn)配電網(wǎng)發(fā)展。
9號文如此描述放開增量配電投資業(yè)務(wù)：鼓勵社會資本投資配電業(yè)務(wù)。按照有利于促進(jìn)配電網(wǎng)建設(shè)發(fā)展和提高配電運營效率的要求，探索社會資本投資配電業(yè)務(wù)的有效途徑。逐步向符合條件的市場主體放開增量配電投資業(yè)務(wù)，鼓勵以混合所有制方式發(fā)展配電業(yè)務(wù)。
盡管9號文明確了放開增量配電投資業(yè)務(wù)的方向，但是對于這項全新的業(yè)務(wù)到底放開到什么范圍？該如何放開？目前各方仍存在不同的看法。
為什么是增量？
2015年9月，重慶市、江西省發(fā)展改革委分別向國家發(fā)展改革委申請配售電改革試點。
江西省政府提出在南昌臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)開展配售電試點，擬由中電投江西公司與南昌臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)城投發(fā)展公司共同出資，成立中電投南昌臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)售電公司，依托園區(qū)周邊中電投自由電源點，建設(shè)并運營園區(qū)配電網(wǎng)。而重慶市政府則提出在其兩江新區(qū)、長壽經(jīng)開區(qū)、萬州經(jīng)開區(qū)、萬盛平山工業(yè)園區(qū)、永川港橋工業(yè)園區(qū)等地區(qū)開展配售電改革試點。試點中，允許符合條件的高新產(chǎn)業(yè)園區(qū)或經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)供水、供氣等公共服務(wù)和節(jié)能服務(wù)公司、發(fā)電企業(yè)等組建配售電主體，并培育一批具有一定規(guī)模的專業(yè)化配售電企業(yè)。
從兩家的試點方案來看，都存在行政制定售電投資主體及經(jīng)營區(qū)域的問題，與最初市場化的方向相悖。江西臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)的試點方案還存在存量配電網(wǎng)引入新的配電運營主體，重復(fù)投資的問題。而重慶的試點則是允許發(fā)電企業(yè)參與投資建設(shè)電廠向用戶直接供電，以及與其投資增量配電相連線路，有引發(fā)新的壟斷之虞。
“在現(xiàn)有電網(wǎng)經(jīng)營區(qū)內(nèi)放開配電投資，容易導(dǎo)致配電重復(fù)建設(shè)。部分發(fā)電企業(yè)擬投資與電廠直接相連的線路，容易造成發(fā)配售新型壟斷?！眹译娋W(wǎng)公司體改辦相關(guān)負(fù)責(zé)人告訴記者，“所以，我們建議在引入社會資本投資增量配電業(yè)務(wù)的過程中遵循三個原則：一是避免重復(fù)建設(shè)原則。防止同一個營業(yè)區(qū)出現(xiàn)交叉供電，充分發(fā)揮電網(wǎng)網(wǎng)絡(luò)作用，避免重復(fù)投資、重復(fù)建設(shè)，提高投資效率和效益。第二是堅持公平競爭原則。對各類投資主體一視同仁，電網(wǎng)投資回報機(jī)制相同，收益率合理，避免出現(xiàn)暴利現(xiàn)象。三是保障電網(wǎng)安全原則。增量配電投資主體必須具備相應(yīng)的資質(zhì)，執(zhí)行電網(wǎng)統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，服從統(tǒng)一調(diào)度，確保電網(wǎng)安全和用戶可靠供電?！?/p>
“先不動存量，而是從增量上先進(jìn)行突破，這是一個重要的改革辦法。”國務(wù)院發(fā)展研究中心企業(yè)研究所副所長張永偉表示，由于配電側(cè)改革對電網(wǎng)定價、資產(chǎn)界定等都會有重要影響，先從試點開始做，成熟后再去推廣。
通過初期對試點進(jìn)行探索，將邊界清晰且相對獨立的新增配電網(wǎng)絡(luò)，作為此輪電改中配電投資業(yè)務(wù)的改革范圍。
“新增配電網(wǎng)絡(luò)的范圍不包括國家電網(wǎng)公司存量配電網(wǎng)范圍內(nèi)的配電網(wǎng)建設(shè)、改造以及新增用戶的供電工程。此外，非國家電網(wǎng)公司投資、建設(shè)和運營，且產(chǎn)權(quán)所有者有意愿向社會放開的配電網(wǎng)絡(luò)也可以作為社會資本的投資對象?！鄙鲜鰢译娋W(wǎng)公司體改辦負(fù)責(zé)人表示，目前對配電網(wǎng)的定義一般指的是110千伏及以下電網(wǎng)，部分偏遠(yuǎn)及農(nóng)村地區(qū)電網(wǎng)相對薄弱，110千伏電網(wǎng)仍然承擔(dān)輸電功能，所以在那些地區(qū)，配電網(wǎng)主要指的是35千伏及以下電網(wǎng)。
與社會資本共舞
2013年2月，保加利亞數(shù)萬人舉行示威游行，抗議私有電網(wǎng)企業(yè)的高電價，并呼吁政府將電網(wǎng)企業(yè)重新國有化，示威游行直接導(dǎo)致保加利亞總理解散內(nèi)閣并辭職。
這是社會資本的趨利性和電網(wǎng)的公益屬性存在沖突比較極端的例子。由于配電網(wǎng)國有屬性降低后，國家難以對電價進(jìn)行管制，加上社會資本有明確的盈利需求，很容易造成電價快速上漲。歐洲很多國家，尤其是中東歐地區(qū)都曾出現(xiàn)因電價高企而引發(fā)民眾抗議事件。部分國家配電網(wǎng)私有化后出現(xiàn)電價上漲的現(xiàn)象，成為社會不穩(wěn)定因素。在很多發(fā)展中國家，用戶對電價承受能力較低，配電網(wǎng)更顯示了顯著的公益性。
電力市場的復(fù)雜性和特殊性，就要求市場設(shè)計和運營不能簡單根據(jù)《曼昆經(jīng)濟(jì)學(xué)原理》中高度簡化的初等經(jīng)濟(jì)學(xué)原則，也不能過度依賴“國際經(jīng)驗”，要充分正視市場主體的趨利本能和博弈技能，及其帶來的復(fù)雜市場現(xiàn)象，應(yīng)充分考慮具體市場特點，具體問題具體分析。探索如何在傳統(tǒng)公益服務(wù)性領(lǐng)域恰如其分地釋放社會資本的“洪荒之力”，需要市場設(shè)計者們的智慧。
在此輪電改中，政府放開增量配電投資業(yè)務(wù)的主要目的是引入社會資本，促進(jìn)配電網(wǎng)建設(shè)發(fā)展，并通過引入競爭的方式促進(jìn)配電網(wǎng)運營效率和服務(wù)提升，同時探索自然壟斷行業(yè)混合所有制發(fā)展模式。
“在自然壟斷行業(yè)，混合所有制是什么、混什么、怎么混的問題一直沒有得到清晰解答，增量配電投資業(yè)務(wù)放開的試點探索，也承擔(dān)著為電網(wǎng)行業(yè)提供混合所有制改革實踐樣本的任務(wù)。”張永偉表示。
8月26日，國家發(fā)展改革委曾下發(fā)通知，擬在全國批復(fù)100個左右增量配電業(yè)務(wù)試點。隨著對試點篩選工作不斷向前推進(jìn)，以混合所有制方式開展增量配電投資業(yè)務(wù)的一些細(xì)節(jié)條件也逐步明朗。
“基于增量配電投資基本原則，平衡多方需求，目前兩種投資方式被認(rèn)為更加貼合實際、可操作性強?！眹译娋W(wǎng)公司體改辦負(fù)責(zé)人表示，對邊界清晰且相對獨立的新增配電網(wǎng)絡(luò)，以省級電力公司控股，引入符合條件的社會資本成立混合所有制供電公司為主。對非國家電網(wǎng)公司投資、建設(shè)和運營，且產(chǎn)權(quán)所有者意愿向社會放開的配電網(wǎng)絡(luò)，在協(xié)商自愿的基礎(chǔ)上，省級電力公司和配電網(wǎng)產(chǎn)權(quán)所有者、引入符合條件的社會資本等成立混合所有制供電公司。
“混合所有制既能夠在一定程度上調(diào)動社會資本參與配電網(wǎng)建設(shè)的積極性，增加配電網(wǎng)建設(shè)資金來源，又能夠發(fā)揮電網(wǎng)企業(yè)的技術(shù)、人才、規(guī)模、管理方面的優(yōu)勢，放大國有資本功能?！眹W(wǎng)能源研究院企業(yè)戰(zhàn)略研究所所長馬莉表示，“但是這么做會減少電網(wǎng)企業(yè)的收益，并對電網(wǎng)信息透明、經(jīng)營管理等方面提出更高的要求。同時，社會資本對信息披露、風(fēng)險分擔(dān)、利益分享等權(quán)益保障存在疑慮，引資過程中可能存在一定的困難。”
記者獲悉，充分考慮電網(wǎng)安全和實際操作性后，目前對于混合所有制方式開展增量配電投資業(yè)務(wù)的準(zhǔn)入條件，傾向于具有較強的財務(wù)能力、投資能力和良好的銀行信用的企業(yè)，以現(xiàn)金或配電網(wǎng)實物資產(chǎn)形式入股。混合所有制供電公司將作為省級電力公司的控股子公司，注冊資本不低于擬投資標(biāo)的資產(chǎn)的20%。
不只是放開
在整個增量配電業(yè)務(wù)放開的過程中，最難處理的莫過于放開的尺度問題。
在中發(fā)9號文和相關(guān)六個配套文件下發(fā)后，斯坦福大學(xué)博士于洋曾撰文如此形容電力體制改革：“電力體制改革本質(zhì)不是去管制，而是治理體系升級。面對既要改進(jìn)系統(tǒng)效率、又要保障民生促進(jìn)環(huán)保、還要培育市場及其主體等一系列具有結(jié)構(gòu)性沖突的政策目標(biāo)，中國電力體制改革注定是‘走在云端鋼絲上’的艱難市場設(shè)計。既然是走在云端的鋼絲上，就要求市場設(shè)計的每一步和每一個細(xì)節(jié)都要精致設(shè)計，每一個政策工具都要精確定位，同時市場各要素之間要精準(zhǔn)匹配。”
在試點探索的過程中，為了兼顧電網(wǎng)運行安全和市場化探索，平衡賬戶的概念被提了出來。所謂平衡賬戶，就是設(shè)立一個公共資金池，并設(shè)立合理的收益范圍，超出范圍的收益將轉(zhuǎn)入平衡賬戶，用以平衡收益低于范圍的企業(yè)。
“平衡賬戶好比是蓄水池，在改革過渡期內(nèi)起到防止暴利、平穩(wěn)電價波動、測算相關(guān)數(shù)據(jù)等作用?！眹译娋W(wǎng)公司體改辦負(fù)責(zé)人表示，“設(shè)立平衡賬戶能夠讓參與增量配電業(yè)務(wù)的企業(yè)都獲取合理收益，同時也能夠有效防止出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)試點過熱，而欠發(fā)達(dá)地區(qū)的改革試點無人問津的情況出現(xiàn)，有效推進(jìn)收益不佳地區(qū)的增量配電改革?！?/p>
“配電側(cè)改革的最重要的目的是通過引入外部資本，提高投資和管理效率，而不能僅僅把原本由國有投資的領(lǐng)域簡單地放給非國有資本進(jìn)入。難點是如何找到更合適的投資者，因此建立市場化的選擇機(jī)制非常關(guān)鍵。此項改革的重點應(yīng)該是如何建立一個更加公開、公平、公正的投資機(jī)制，通過公開操作讓外部力量進(jìn)入配電側(cè)，提高配電側(cè)的投資和運營效率?！睆堄纻ピ诮邮懿稍L時表示，決定選擇機(jī)制能否有效發(fā)揮作用的前提是規(guī)則，如果規(guī)則過窄，比如完全限定不允許外部資本控股，或者只能充當(dāng)一個投資者角色而不能有效參與管理運營，這樣的規(guī)則很可能阻礙一些有想法的外部資本進(jìn)入。這也會影響到這個領(lǐng)域混合所有制的定位，是必須國有一股獨大的混合所有制？還是可以幾個國有股東聯(lián)合控股但可以彼此形成制衡？還是可以讓外部資本控股的混合所有制？這些都可通過試點進(jìn)行探索。因此，試點可以考慮多種路徑進(jìn)行，最后看看哪種方式更適合，然后擇優(yōu)推廣。
我國電力體制改革已經(jīng)走過了最初的“收獲低垂果實”時期，因此“放開管制即增效”的改革模式已經(jīng)不適合現(xiàn)有形勢，這就要求我國的市場設(shè)計者和管理者充分認(rèn)知到制度細(xì)節(jié)設(shè)計的舉足輕重、市場設(shè)計與實際匹配的至關(guān)重要，構(gòu)建市場機(jī)制的不可或缺。以能源體制改革等為先導(dǎo)的新時期體制改革是我國繼具有中國特色社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制確立之后，又一次重大集體理論創(chuàng)新和實踐過程，在這一過程中如何建立更為合理有效的市場機(jī)制，以更好地釋放改革紅利、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)繼續(xù)快速穩(wěn)定可持續(xù)增長有著極為重要的意義。
